Tar 2025 - l'accertamento riguarda un procedimento volto a chiarire e riconoscere il diritto dei ricorrenti (cioè dei soggetti che hanno presentato il ricorso) a una serie di elementi retributivi e pensionistici legati al lavoro straordinario svolto. In particolare, si evidenziano i seguenti aspetti fondamentali:
1. **Riparametrazione e ricalcolo della retribuzione per lavoro straordinario**:
Si chiede che venga riconosciuto il diritto dei ricorrenti a una revisione della retribuzione calcolata per ogni ora di lavoro straordinario, con l’obiettivo di ottenere una misura più equa e corretta, che tenga conto di tutte le componenti retributive maturate e non ancora riconosciute.
2. **Inclusione della retribuzione-parametro nel calcolo**:
La retribuzione-parametro rappresenta il livello di retribuzione di riferimento, che viene utilizzato come base per determinare:
- La misura della retribuzione dovuta per il lavoro straordinario.
- L’indennità pensionabile, data la sua natura intrinsecamente e strettamente retributiva. Questo significa che l’indennità pensionabile dipende dalla retribuzione percepita e, quindi, deve essere calcolata considerando tutte le componenti retributive, compreso il lavoro straordinario.
3. **Accertamento del diritto alle somme dovute**:
Si mira a ottenere il riconoscimento di tutte le somme di retribuzione per lavoro straordinario maturate ma non ancora pagate. Ciò implica un ricalcolo complessivo delle somme dovute, considerando correttamente la retribuzione complessiva, anche quella relativa alle prestazioni straordinarie.
4. **Inclusione nel calcolo della retribuzione pensionabile**:
La retribuzione per il lavoro straordinario deve essere inclusa nella determinazione della retribuzione mensile pensionabile, poiché questa influisce direttamente sulla misura della pensione futura.
5. **Conseguente condanna dell’Amministrazione**:
Alla luce di quanto sopra, si chiede che il giudice condanni l’Amministrazione al pagamento di tutte le somme dovute, inclusa la retribuzione per lavoro straordinario e le relative componenti pensionistiche, sulla base di un ricalcolo corretto e completo.
**In sintesi**, l’accertamento mira a ottenere un riconoscimento giudiziario che accerti il diritto dei ricorrenti a una corretta e completa retribuzione per il lavoro straordinario svolto, con un ricalcolo che includa tutte le componenti retributive e pensionistiche pertinenti, e a conseguire il pagamento delle somme dovute dall’Amministrazione.
Pubblicato il 07/08/2025
N. 15383/2025 REG.PROV.COLL.
N. 03213/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3213 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato OMISSIS OMISSIS, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comando Generale della Guardia di Finanza, non costituito in giudizio;
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
per l’accertamento:
del diritto dei ricorrenti alla riparametrazione e ricalcolo della retribuzione alla quale hanno titolo per ogni ora di prestazione di lavoro straordinario, con inclusione nella determinazione della retribuzione-parametro, da usare per la determinazione della misura della retribuzione dovuta per lavoro straordinario, della indennità pensionabile, avente natura intrinsecamente e strettamente retributiva, nonché per l'accertamento del diritto a percepire le somme dovute a titolo di retribuzione per lavoro straordinario maturate e non corrisposte, previo ricalcolo della retribuzione a tale titolo dovuta con inclusione nella determinazione della retribuzione - parametro della indennità mensile pensionabile e conseguente condanna dell'Amministrazione al pagamento del dovuto;
per la disapplicazione:
dell'art. 22 del D.P.R. 15 marzo 2018, n. 39, dell'art. 45 comma 1 del D. Lgs. 29 maggio 2017, n. 95 e, nei limiti di quanto occorrente, dell'art. 12 del D.P.R. 1° ottobre 2010, n. 184, salvo ulteriori disposizioni, per contrasto con l'art. 43 della L. 121/1981, nonché per contrasto con gli articoli 3 e 36 della Costituzione, nonché per contrasto con il principio di ragionevolezza, con il principio di non contraddittorietà e di omogeneità;
per la delibazione della questione di legittimità costituzionale:
- dell'art. 22 del D.P.R. 15 marzo 2018, n. 39, dell'art. 45 comma 1 del D. Lgs. 29 maggio 2017, n. 95 e, nei limiti di quanto occorrente, dell'art. 12 del D.P.R. 1° ottobre 2010, n. 184, salvo ulteriori disposizioni, per contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione, per violazione del principio di ragionevolezza, per violazione del principio di non contraddittorietà e di omogeneità, ritenendosi la questione di legittimità rilevante e non manifestamente infondata;
per la condanna:
-delle Amministrazioni resistenti al pagamento delle somme dovute a titolo di retribuzione per lavoro straordinario espletato negli ultimi cinque anni antecedenti la proposizione del presente Ricorso e non congruamente remunerato, previo ricalcolo della retribuzione per lavoro straordinario maturata come riparametrata in ragione della considerazione dell'indennità mensile pensionabile nella retribuzione-parametro nonché, con riferimento al periodo 01.10.2017-31.12.2017, anche ed eventualmente a prescindere dalla inclusione della detta indennità nella retribuzione-parametro.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti:
per l’accertamento:
-del diritto dei ricorrenti alla riparametrazione e ricalcolo della retribuzione alla quale hanno titolo per ogni ora di prestazione di lavoro straordinario, con inclusione nella determinazione della retribuzione-parametro, da usare per la determinazione della misura della retribuzione dovuta per lavoro straordinario, della indennità pensionabile, avente natura intrinsecamente e strettamente retributiva, nonché del diritto a percepire le somme dovute a titolo di retribuzione per lavoro straordinario maturate e non corrisposte, previo ricalcolo della retribuzione a tale titolo dovuta con inclusione nella retribuzione - parametro della indennità mensile pensionabile;
per la disapplicazione:
- dell’art. 22 del D.P.R. 15 marzo 2018 n. 39 e dell’art. 38 del D.P.R. 20 aprile 2022 n. 57, (Decreti di recepimento degli accordi sindacali per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento civile e dei provvedimenti di concertazione per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento militare), salvo ulteriori disposizioni collegate, per contrasto con l’art. 117 Cost., in relazione sia agli artt. 11 e 14 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo che in relazione agli artt. 5 e 6 della Carta Sociale Europea, nonchè per contrasto con gli artt. 18 e 39 Cost. e con l’art. 43 della L. 121/1981, nonchè per contrasto con gli artt. 18 e 39 Cost.;
- dell’art. 2, c.1, lett. B del D. Lgs. 195/1995 e degli artt. 4 e 7 stessa fonte, salvo altri, per contrasto con l’art. 117 Cost., in relazione sia agli artt. 11 e 14 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo che in relazione agli artt. 5 e 6 della Carta Sociale Europea, nonchè per contrasto con gli artt. 18 e 39 Cost.;
- dell’art. 45, comma 1, del D. Lgs. 29 maggio 2017, n. 95, e, nei limiti di quanto occorrente, dell’art. 12 del D.P.R. 1° ottobre 2010, n. 184, salvo ulteriori disposizioni, per contrasto con l’art. 43 della L. 121/1981, nonché per contrasto con gli articoli 3 e 36 della Costituzione, nonché per contrasto con il principio di ragionevolezza, con il principio di non contraddittorietà e di omogeneità;
per la delibazione della questione di legittimità costituzionale:
- dell’art. 2, c. 1, lettera B, del D. Lgs. 195/1995 e degli artt. 4 e 7 stessa fonte per contrasto con l’art. 117 Cost., in relazione sia agli artt. 11 e 14 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo che in relazione agli artt. 5 e 6 della Carta Sociale Europea, nonchè per contrasto con gli artt. 18 e 39 Cost.;
- dell’art. 45, comma 1, del D. Lgs. 29 maggio 2017, n. 95 e, nei limiti di quanto occorrente, dell’art. 12 del D.P.R. 1° ottobre 2010, n. 184, salvo ulteriori disposizioni, per contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione, per violazione del principio di ragionevolezza, per violazione del principio di non contraddittorietà e di omogeneità;
per la condanna:
-delle Amministrazioni resistenti al pagamento delle somme dovute a titolo di retribuzione per lavoro straordinario espletato negli ultimi cinque anni antecedenti la proposizione del ricorso introduttivo del giudizio, non congruamente remunerato, previo ricalcolo della retribuzione per lavoro straordinario maturata previa riparametrazione in ragione della considerazione dell’indennità mensile pensionabile nella retribuzione-parametro nonché, con riferimento al periodo 01.10.2017-31.12.2017, anche ed eventualmente a prescindere dalla inclusione della detta indennità nella retribuzione-parametro.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;
Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 giugno 2025 il dott. Francesco Vergine e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- I ricorrenti appartengono alla Guardia di Finanza.
Con il ricorso introduttivo del giudizio hanno chiesto l’accertamento del loro diritto alla riparametrazione e ricalcolo della retribuzione per lavoro straordinario, considerato che la retribuzione-parametro sino ad ora utilizzata per la determinazione della retribuzione dovuta per lavoro straordinario non include l’ indennità pensionabile, nonostante questa abbia natura intrinsecamente e strettamente retributiva.
La domanda è stata estesa agli ultimi cinque anni antecedenti alla proposizione del ricorso e si è chiesto l’accertamento del diritto di credito maturato con conseguente condanna dell’Amministrazione al pagamento del dovuto.
2.- Col ricorso introduttivo deducono quindi i seguenti motivi:
(I) illegittimità per violazione dell’art. 43, comma 3, L. 121/1981 in combinato con il comma 16 stesso articolo che rinvia all’art. 16 L. 121/1981. –Violazione dell’art. 43 cit., comma 14, L. 121/1981 –Violazione art. 43 bis L. 121/1981
(II) illegittimità derivata –Violazione dell’art. 36 della costituzione –Illegittimità per violazione dell’art. 63, comma 3, l. 121/1981
(III) illegittimità derivata per violazione dell’art. 3 cost. –Violazione del principio di ragionevolezza –Irrazionalità.
3.- I ricorrenti propongono altresì i seguenti motivi aggiunti:
-illegittimità per violazione dell’art. 43, comma 3, L. 121/1981 in combinato con il comma 16 stesso articolo che rinvia all’art. 16 L. 121/1981;- violazione dell’art. 43 cit., comma 14, L. 121/1981 –Violazione art. 43 bis L. 121/1981–illegittimità del D.P.R. 15 marzo 2018 n. 39 e del D.P.R. 20 aprile 2022 n. 57 (Decreti di recepimento degli accordi sindacali per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento civile e dei provvedimenti di concertazione per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento militare) per contrasto con l’art. 117 Cost., in relazione sia agli artt. 11 e 14 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo che in relazione agli artt. 5 e 6 della Carta Sociale Europea, nonchè per contrasto con gli artt. 18 e 39 Cost. e con l’art. 43 della legge 121/1981–Illegittimità derivata degli artt. 2, 4 e 7 del D. Lgs. 195/1995 per contrasto con l’art. 117 Cost., in relazione sia agli artt. 11 e 14 della convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo che in relazione agli artt. 5 e 6 della Carta Sociale Europea, nonchè per contrasto con gli artt. 18 e 39 Cost
(II) Illegittimità derivata –Violazione dell’art. 36 della costituzione –Illegittimità per violazione dell’art. 63, comma 3, l. 121/198; illegittimità derivata per violazione dell’art. 3 cost. –Violazione del principio di ragionevolezza –Irrazionalità.
Chiariscono i ricorrenti che costoro percepiscono l’indennità pensionabile prevista dall’art. 43 della legge n. 121 del 1981, erogata in funzione del relativo status, facente parte integrante dello stipendio tabellare in relazione a ciascuna qualifica e grado.
L’emolumento ha natura intrinsecamente stipendiale, entra a far parte naturalmente dello stipendio, quale componente intrinseca del trattamento stipendiale di base spettante agli appartenenti della Guardia di Finanza e ad altre categorie, quali i dipendenti della Polizia di Stato, per espressa disposizione di legge.
Tale remunerazione si caratterizza a loro avviso per non essere rapportata a specifiche condizioni di impiego, avendo piuttosto una funzione propriamente retributiva delle ordinarie prestazioni di servizio inerenti all'esercizio dei compiti di istituto. Le indennità del genere di quella in esame devono essere considerate come facenti parte integrante dello stipendio tabellare a prescindere dal nome alle stesse attribuito, assolvendo una funzione retributiva delle ordinarie prestazioni di servizio e, per ciò stesso, rappresentandosi quale parte inscindibile dello stipendio del dipendente. Ciò nonostante, l’indennità in parola non è calcolata dall’amministrazione ai fini della determinazione della c.d. retribuzione-parametro da usare per il computo della retribuzione dovuta per lavoro straordinario.
I ricorrenti, diversamente, ritengono che ai fini della determinazione della retribuzione dovuta per lavoro straordinario e, specificamente, per il calcolo del relativo compenso, la retribuzione-parametro da assumere a base del calcolo debba includere le quote di ogni elemento retributivo (normale ed ordinario) continuativo, obbligatorio e predeterminato o predeterminabile, cioè anche l’indennità di Polizia, vale a dire l’indennità pensionabile.
Attualmente, come già chiarito, la retribuzione parametro utilizzata ai fini del calcolo dello straordinario non include illegittimamente l’indennità pensionabile e pertanto affermano che la retribuzione percepita negli ultimi anni dai ricorrenti per il lavoro straordinario prestato è inferiore a quanto dovuto.
4.- I ricorrenti, militari della Guardia di Finanza, hanno quindi chiesto sulla scorta di tali motivi:
(1) il riconoscimento del diritto alla rivalutazione del compenso corrisposto per ogni ora di lavoro straordinario espletato nel quinquennio antecedente la proposizione del contenzioso «con inclusione, nella determinazione della retribuzione-parametro, da usare nel calcolo della misura della retribuzione dovuta per lavoro straordinario, della indennità pensionabile» e la «conseguente condanna dell’Amministrazione al pagamento del dovuto»;
(2) la disapplicazione degli artt. 22 del d.P.R. 15 marzo 2018, n. 39, 45 comma 1 del d.lgs. 29 maggio 2017, n. 95 e 12 del d.P.R. 1° ottobre 2010, n. 184, eccependone anche l’illegittimità costituzionale per contrasto «con l’art. 43 della legge n. 121 del 1981, nonché con gli articoli 3 e 36 della Costituzione».
Sostengono che l’indennità mensile pensionabile, prevista dall’art. 43, comma 3, della legge n. 121 del 1981, costituirebbe «un emolumento facente parte integrante dello stipendio tabellare (...), quale componente intrinseca del trattamento stipendiale di base spettante agli appartenenti della Guardia di Finanza», come, ad avviso dei medesimi, sarebbe stato chiarito dal Consiglio di Stato nell’ambito del parere n. 334 del 2019.
Il compenso per lavoro straordinario sarebbe definito, secondo quanto previsto dal citato art. 22 del d.P.R. n. 39 del 2018, in misura fissa oraria, a loro dire, in violazione del comma 14 del citato art. 43 della legge n. 121 del 1981 a mente del quale dovrebbe, invece, essere determinato «in misura proporzionale alla retribuzione mensile».
Il richiamato art. 22 del d.P.R. n. 39 del 2018 sarebbe, a loro avviso, illegittimo in quanto adottato all’esito di un procedimento di contrattazione con gli organismi sindacali per le sole Forze di polizia a ordinamento civile e non anche per le Forze di polizia a ordinamento militare come la Guardia di finanza, per la quale si è trattato di un mero procedimento di concertazione con i relativi organi di rappresentanza (Co.Ce.R.).
Con i motivi aggiunti presentati il 7.06.2025 hanno ribadito tutte le richieste e le osservazioni sulla base di argomentazioni difensive identiche a quelle di cui al richiamato ricorso introduttivo, limitandosi ad aggiungere la domanda di disapplicazione anche dell’art. 38 del d.P.R. 20 aprile 2022, n. 57, che ritengono illegittimo in quanto, a loro avviso, tale provvedimento:
(1) pur incrementandone l’importo, avrebbe nuovamente disposto la determinazione del compenso per lavoro straordinario in misura fissa oraria, ancora in violazione del comma 14 del citato art. 43 della legge n. 121 del 1981 a mente del quale, a dire dei ricorrenti, dovrebbe, invece, essere determinato «in misura proporzionale alla retribuzione mensile»;
(2) sarebbe stato assunto all’esito di un procedimento, come il precedente d.P.R. n. 39 del 2018, di contrattazione con gli organismi sindacali per le sole forze di polizia a ordinamento civile e non anche per le forze di polizia a ordinamento militare come la Guardia di finanza, per la quale si è trattato di un mero procedimento di concertazione, nonostante con sentenza della Corte costituzionale n. 120 del 2018 sia stata abrogata la disposizione di cui all’art. 1475, II comma, d.lgs. n. 66 del 2010, che vietava la costituzione di sindacati tra militari, ritenendo la Corte che i sindacati militari avrebbero potuto operare con i limiti della rappresentanza militare;
(3) al pari del richiamato art. 22 del d.P.R. n. 39 del 2018, sarebbe illegittimo «per violazione dei principi di diritto sanciti dalla Corte costituzionale nonché per contrasto con l’art. 117, co. 1 Cost. in relazione agli artt. 11 e 14 CEDU e in relazione agli artt. 5 e 6 della Carta sociale europea», in quanto, a dire dei medesimi, ai sindacati militari non sarebbe stata, peraltro, consentita alcuna attività di interlocuzione e il predetto provvedimento di concertazione sarebbe frutto dell’attività della sola rappresentanza, evidenziando che nonostante «il d.P.R. n. 57 del 2022 sia stato adottato dopo l’abrogazione del divieto di costituire sindacati posto a carico dei militari (...) hanno partecipato all’ultimo procedimento di formazione solo gli organismi della rappresentanza militare e non i sindacati, costituiti all’indomani della sentenza della Corte costituzionale n. 120 del 2018, con la precisazione che i ricorrenti erano iscritti al S.I.L.F. –Sindacato Italiano Lavoratori Finanzieri».
5.- La difesa erariale, costituitasi per le amministrazioni intimate, respinge tutte le censure dei ricorrenti. Deposita memoria ed un cospicuo elenco di sentenze del giudice amministrativo, oltre trenta pronunce, di rigetto in primo grado di identici ricorsi di appartenenti alla GDF.
Rappresenta preliminarmente che i motivi aggiunti notificati in data 07.06.2025 risultano inammissibili sotto diversi profili:
-innanzitutto sono stati notificati il 07.06.2025 (venti giorni prima della data fissata per la discussione del gravame) e sono stati depositati presso il T.A.R. solo in data 16 giugno 2025 (ad appena undici giorni della citata data fissata per l’udienza del 27 giugno 2025);
-conseguentemente, i motivi aggiunti risultano inammissibili per violazione delle disposizioni di cui al combinato disposto dell’art. 43 del c.p.a. (a mente del quale «Ai motivi aggiunti si applica la disciplina prevista per il ricorso, ivi compresa quella relativa ai termini») e 73, comma 1, del c.p.a., il quale stabilisce che «le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni prima dell'udienza, memorie fino a trenta giorni e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell'udienza, fino a venti giorni liberi»;
- i motivi aggiunti, che sostanzialmente ampliano il ricorso iniziale, rientrano tra le memorie e quindi devono essere depositati entro il termine di trenta giorni prima dell'udienza; tale termine è perentorio;
- la giurisprudenza, con riferimento ai termini di 40 e di 30 giorni liberi prima dell’udienza, per produrre documenti e per depositare memorie ha puntualizzato che i termini fissati dall'art. 73 del cod. proc. amm. per il deposito di memorie difensive e documenti hanno carattere perentorio, in quanto espressione di un precetto di ordine pubblico sostanziale posto a presidio del contraddittorio e dell'ordinato lavoro del giudice, con la conseguenza che la loro violazione conduce alla inutilizzabilità processuale delle memorie e dei documenti presentati tardivamente, da considerarsi tamquam non essent» (Cons. Stato, sez. III, sent. n. 1640/ 2013; sez. IV, sent. n. 916 del 2013; sez. V, sent. n. 860 del 2013;sez. III, sent. n. 1335 del 2015 e Sez. VI n. 3192 del 2016).
5.1.- I militari hanno, inoltre, secondo la difesa erariale proposto un ricorso collettivo generico e a fattor comune per tutti gli esponenti, affermando di aver diritto al ricalcolo del lavoro straordinario prestato nell’ultimo quinquennio, limitandosi a dedurre, a sostegno della loro pretesa, di aver prestato attività lavorativa oltre il normale orario d’obbligo, senza specificare a quale tipologia di servizi siano stati effettivamente addetti, a quanto ammontino dette ore di straordinario e con quale periodicità e durata. In proposito, la giurisprudenza ha da tempo evidenziato l'inammissibilità del ricorso collettivo che si limiti ad affermare una causa petendi comune a tutte le domande azionate senza, però, nulla dire in ordine alle condizioni legittimanti e all'interesse di ciascuno dei ricorrenti.
Ciò impedirebbe sia all'Amministrazione interessata sia al Giudice di accertare il concreto e personale interesse dei ricorrenti e l'omogeneità e non confliggenza degli interessi dei singoli.
5.2.- Il ricorso risulterebbe inammissibile, inoltre, per il difetto di legittimazione attiva in capo ai singoli ricorrenti, in quanto le richieste fanno riferimento a tematiche di trattamento economico del personale oggetto di provvedimenti normativi (D.P.R.) di recepimento degli esiti delle citate procedure di contrattazione/concertazione.
6.- Nel merito l’Avvocatura di Stato afferma che il ricorso è comunque infondato e ritiene che:
-il trattamento economico del personale del Corpo è oggetto della specifica procedura stabilita dal citato d.lgs. n. 195 del 1995, il quale disciplina i contenuti del rapporto di impiego di tale personale, interessando tutto il personale delle Forze armate (Esercito, Marina ed Aeronautica), delle Forze di polizia ad ordinamento militare (Arma dei Carabinieri e Guardia di Finanza) e delle Forze di polizia ad ordinamento civile (Polizia di Stato e Polizia Penitenziaria), quale comparto autonomo di contrattazione rispetto al restante pubblico impiego, denominato Comparto Difesa-Sicurezza, nonché delineando chiaramente le modalità per determinare, previa utilizzazione delle risorse stanziate nella legge di bilancio per i miglioramenti economici del personale, il trattamento economico fondamentale e il trattamento economico accessorio (nel cui ambito rientrano i compensi per lavoro straordinario);
- esso prevede norme di dettaglio per individuare le modalità di «contrattazione» (per le Forze di polizia a ordinamento civile) e di «concertazione» (per le Forze di polizia a ordinamento militare e le Forze armate), che si concludono con l’emanazione di due distinti decreti del Presidente della Repubblica (il primo per la Polizia di Stato, l’Arma dei Carabinieri, la Guardia di Finanza e la Polizia Penitenziaria ed il secondo per le altre Forze armate), i quali recepiscono l’accordo tra le Amministrazioni interessate e le rispettive Organizzazioni Sindacali o Co.Ce.R.;
- pertanto la sede di risoluzione della controversia non possa essere quella giurisdizionale, ma quella della predetta contrattazione/concertazione, atteso che gli importi destinati a compensare il lavoro straordinario sono determinati annualmente in base alle citate risorse finanziarie disponibili per i rinnovi contrattuali;
- inconferente risulta, altresì, secondo la difesa erariale, l’assunto degli interessati secondo cui l’indennità mensile pensionabile debba essere inclusa «nella determinazione della retribuzione-parametro, da usare nel calcolo della misura della retribuzione dovuta per lavoro straordinario» tenuto conto che:
(1) dal 2002 detto compenso è contrattualmente stabilito in una misura fissa oraria e non più rapportato, su base proporzionale, allo stipendio in godimento. Conseguentemente la richiesta degli interessati non produrrebbe alcun beneficio ai fini della liquidazione del compenso in rassegna;
(2) comunque, anche prima del 2002, quando gli emolumenti per lavoro straordinario erano calcolati in misura proporzionale allo stipendio in godimento, la retribuzione-parametro usata quale base di riferimento per la relativa liquidazione era costituita, ai sensi dell’art. 5 del d.P.R. n. 150 del 1987, dal solo stipendio tabellare e non anche dalla citata indennità mensile pensionabile.
7.- La causa è stata discussa all’udienza del 27 giugno 2025 ed è quindi passata in decisione.
8.- La difesa dei ricorrenti ha richiesto un rinvio della trattazione, attesa la pendenza di appello innanzi al Consiglio di Stato su identica questione. Il 05.06.2025 si è tenuta l’udienza pubblica dinanzi al Consiglio di Stato, relativamente al ricorso in appello R.G. -OMISSIS-, vertente su identica questione di quella oggetto del presente contenzioso e i ricorrenti hanno chiesto di attendere la decisione, venendo meno l’interesse dei ricorrenti a coltivare la lite per il caso di decisione negativa del Giudice di II grado.
8.1.- Ritiene il Collegio che non vi siano i presupposti di eccezionalità necessari per disporre un rinvio della trattazione ai sensi dell’art. 73 c. 1 bis cpa.
9.- Le eccezioni pregiudiziali di inammissibilità in ordine al carattere collettivo del ricorso ed al difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti possono essere superate attesa l’infondatezza nel merito del ricorso introduttivo.
10.- Il ricorso deve essere respinto.
11.- Nel merito le censure sono infondate, come chiarito dalla sentenza del giudice di appello, che nel frattempo si è pronunciato sul citato analogo gravame (Cons. St., sez. VI, sent. n. 5346/2025, che ha confermato la sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma della Provincia di Bolzano, n.00306/2023, di rigetto).
Con il ricorso introduttivo gli odierni ricorrenti, militari della Guardia di Finanza, hanno chiesto:
i) l’accertamento del diritto alla riparametrazione e al ricalcolo della retribuzione spettante per ogni ora di prestazione di lavoro straordinario, con inclusione nella determinazione della retribuzione – parametro della c.d. indennità pensionabile; ii) l’accertamento del diritto a percepire le somme dovute a titolo di retribuzione per lavoro straordinario, maturate e non corrisposte, previo ricalcolo nei termini indicati; iii) la disapplicazione dell'art. 22 del D.P.R. 15 marzo 2018, n. 39, dell'art. 45, comma 1, del D. Lgs. 29 maggio2017, n. 95, e, nei limiti di quanto occorrente, dell'art. 12 del D.P.R. 1 ottobre 2010, n. 184, per contrasto con l'art. 43 della L. 121/1981, nonché per contrasto con gli articoli 3 e 36 della Costituzione e con i principi di ragionevolezza, non contraddittorietà e omogeneità; iv) l’eventuale rimessione alla Corte Costituzionale dell'art. 45, comma 1, del D.Lgs. 29 maggio 2017, n. 95, e, nei limiti di quanto occorrente, dell'art. 12 del D.P.R. 1 ottobre 2010, n. 184,per contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione e con i principi di ragionevolezza, non contraddittorietà e omogeneità; iv) la condanna dell’Amministrazione al pagamento delle somme dovute a titolo di retribuzione per lavoro straordinari
12.- Procedendo, quindi, ad esaminare il merito del ricorso introduttivo, occorre, preliminarmente ricostruire sinteticamente il quadro normativo di riferimento.
12.1. La pretesa fatta valere dagli odierni appellanti concerne una componente del reddito da lavoro dipendente e, in particolare, il meccanismo di computo dell’indennità dovuta per il lavoro straordinario svolto. In termini generali, la retribuzione si compone del trattamento economico fondamentale (costituita dallo stipendio, corrisposto in relazione alle prestazioni di servizio rese nel rispetto delle ore d’obbligo settimanali, e dalla c.d. indennità mensile pensionabile) e dal trattamento economico accessorio.
La legge 121/1981 ha dettato regole generali in tema di trattamento economico delle Forze di polizia dello Stato ed in particolare l’art. 43 aveva previsto che: i) il trattamento economico del personale fosse stabilito sulla base di accordi sindacali (recepiti in successivi decreti del Presidente della Repubblica); ii) tale trattamento fosse costituito dallo stipendio del livello retributivo e da una indennità pensionabile, determinata in base alle funzioni, alla professionalità, alle responsabilità e al rischio del servizio; iii) il lavoro straordinario fosse determinato in misura della retribuzione mensile.
Inoltre, l’art. 95 aveva stabilito che gli accordi sindacali fossero stipulati da una delegazione ministeriale e da una delegazione di rappresentanti dei sindacati di polizia maggiormente rappresentativi su scala nazionale (per quanto concerne la Polizia di Stato), e che tali accordi avrebbero determinato i trattamenti economici di lavoro straordinario.
In forza di queste previsioni sono stati adottati vari accordi, successivamente recepiti in decreti del Presidente della Repubblica.
In particolare, l’accordo del 15.12.1983 aveva: i) determinato gli importi lordi dovuti a titolo di stipendio e di indennità mensile pensionabile; ii) stabilito che lo straordinario fosse calcolato su una base percentuale dello stipendio (sulla base di 1/175 dell’importo costituito dallo stipendio iniziale lordo di livello vigente al 31.12.1982, maggiorato del 15% per lo straordinario diurno e del 30% per il notturno e nei giorni festivi).
L’accordo successivo (D.P.R. n. 150/1987) aveva fissato i nuovi importi previsti per lo stipendio e l’indennità mensile pensionabile e aveva rivisto il calcolo del compenso per lavoro straordinario, pari a 1/156 della somma costituita dallo stipendio base iniziale di livello mensile, indennità integrativa speciale in godimento nel dicembre dell’anno precedente, rateo di tredicesima spettante con riferimenti ai due citati elementi retributivi.
12.2.- Con l’entrata in vigore del D.lgs. n. 195/1995 si è previsto che il trattamento economico fondamentale e accessorio fossero assunti, con appositi D.P.R., all’esito di una contrattazione con gli organismi sindacali per le forze di polizia a ordinamento civile e, per quanto riguarda le forze di polizia ad ordinamento militare, di una concertazione, tra gli altri, con i rispettivi organi di rappresentanza. I decreti di recepimento di tali accordi avevano distinto gli stipendi e l’indennità mensile pensionabile (artt. 35, 36 e 37 del D.P.R. n. 395 del 1995;artt. 11, 12 e 13 del D.P.R. n. 359 del 1996; artt. 42, 43 e 44 del D.P.R. n. 254del 1999; artt. 14, 15 e 16 del D.P.R. 140 del 2001). Questi decreti non avevano innovato il metodo di calcolo del compenso per lavoro straordinario.
A decorrere dal 2002 gli accordi di contrattazione e gli schemi di concertazione recepiti con D.P.R. n. 164 del 2002 avevano, invece, previsto che la retribuzione straordinaria fosse “sganciata” dallo stipendio e fosse, quindi, determinata con importi fissi.
12.3.- Con il D. Lgs. n. 193/2003 era stata prevista l’abolizione dei livelli stipendiali (con introduzione di una nuova modalità di calcolo della retribuzione) e confermato il sistema di determinazione dello straordinario previsto dal D.P.R. n. 164/2002. L’indennità mensile pensionabile non era stata, poi, inclusa nel sistema di computo del lavoro straordinario neppure con il D. Lgs. n. 95/2017.
13.- Poste dette coordinate, il Collegio osserva anzitutto come i ricorrenti abbiano, in sostanza, prospettato la questione centrale in termini del tutto astratti senza produrre documentazione attestante il numero delle ore di lavoro straordinario da ciascuno effettivamente svolte nell’ultimo quinquennio ( se non con autocertificazione solo di alcuni dei ricorrenti). Non è stato provato dai ricorrenti che il ricalcolo della retribuzione sia effettivamente dovuto (an) e quale sia l’ammontare del conseguente credito loro spettante (quantum). Tale dato attiene dunque alla fondatezza nel merito, non già all’ammissibilità dell’azione (cfr. sul punto, con condivisibili argomentazioni, TAR Sicilia - Palermo, 24/07/2023 n. 2464).
Non hanno fornito alcuna documentazione (buste paga, documentazione amministrativa e contabile o altro) relativa alle ore di lavoro straordinario effettivamente svolte da ciascuno, all’ammontare della retribuzione percepita ed all’importo dell’indennità pensionabile asseritamente escluso, per ognuno di loro, dalla retribuzione-parametro.
Dunque la pretesa degli odierni ricorrenti all’accertamento del loro presunto diritto alla riparametrazione e al ricalcolo della retribuzione per ogni ora di prestazione di lavoro straordinario prestato nell’ultimo quinquennio non è sostenuta dal necessario corredo probatorio – il cui onere incombeva sugli stessi ricorrenti – atto a dimostrare la sussistenza, per ciascuno di loro, dei fatti costitutivi del diritto fatto valere in giudizio, ovvero l’an (la spettanza) della pretesa creditoria e il quantum della stessa.
I ricorrenti si sono limitati a dichiarare nel ricorso introduttivo di aver prestato attività lavorativa oltre il normale orario d’obbligo, ma non hanno offerto documenti a dimostrazione dell’effettiva prestazione dello straordinario, neppure chiarendo quale tipologia di servizi sarebbero stati effettivamente svolti, a quanto ammonterebbero le dette ore di straordinario, con quale periodicità e durata esse sarebbero state svolte nell’ultimo quinquennio.
Dalle suesposte considerazioni discende un primo profilo di infondatezza della domanda.
Ad ogni modo, al rigetto del ricorso deve pervenirsi anche a seguito dell’esame delle censure articolate.
14.- Nel merito ad avviso del Consiglio di Stato il punto decisivo della controversia non risiede nella natura retributiva dell’indennità mensile pensionabile, né nel rapporto tra la legge ordinaria e i decreti di recepimento degli accordi (chiaramente, subordinati alla prima), quanto nella insussistenza di una specifica previsione legale che imponga l’inserimento di tale indennità nel computo del trattamento dovuto per il lavoro straordinario ( Cons. Stato sez. VI, sent. 5346/2025).
Su questo specifico aspetto si è, tra altre considerazioni tutte in senso contrario alle pretese dedotte, incentrata la consolidata giurisprudenza di primo grado, citata dalla difesa erariale in atti, che ha respinto plurimi ricorsi proposti dai militari della GDF con identico oggetto.
14.1- Infatti in ordine alla ritenuta perdurante vigenza della previsione di cui all’art.43, comma 14, della L. n. 121/1981, nella parte in cui stabiliva una correlazione tra l’importo del compenso per il lavoro straordinario e la retribuzione mensile ordinaria, che il comma 3 della medesima disposizione definiva includendovi anche l’indennità mensile pensionabile, come evidenziato dal Consiglio (Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 gennaio 1998, n. 136), occorre ribadire che questa disposizione deve ritenersi tacitamente abrogata a seguito dell’entrata in vigore della successiva disciplina organica in materia di concertazione (D. Lgs. n. 195/1995).
Il D. Lgs. n. 195/1995 ha regolato integralmente la materia, demandando alla concertazione, tra l’altro, il trattamento economico fondamentale ed accessorio e il trattamento economico di lavoro straordinario [art. 4, comma 1, lett. a) e g), del D.Lgs. n.195/1995].
Il nuovo articolato normativo ha, quindi, abrogato per incompatibilità ex art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale le previgenti disposizioni in materia di trattamento economico di cui alla legge 121/1981. In sostanza, l’introduzione della concertazione ha devoluto a tale sede la determinazione del trattamento economico (incluso il compenso per il lavoro straordinario) del personale delle Forze di polizia a ordinamento militare, tra cui la Guardia di Finanza.
Pertanto non possono ritenersi più vigenti le precedenti disposizioni che regolavano detta materia allorquando la concertazione non esisteva.
14.2.- Osserva quindi il Collegio che quella norma non condiziona più la disciplina in materia di trattamento retributivo del personale di Polizia ad ordinamento militare – neppure se letta in combinato disposto con il suo successivo comma 16 (alla cui stregua “il trattamento economico previsto per il personale della Polizia di Stato è esteso all'Arma dei carabinieri e ai corpi previsti ai commi primo e secondo dell'articolo 16”) - dopo l’entrata in vigore del D. Lgs. n. 195/1995.
L’art. 9 inoltre ha disposto che “sono abrogate le norme riguardanti le Forze di polizia ad ordinamento civile e militare e quelle riguardanti le Forze armate in contrasto con le disposizioni del presente decreto” .
Dato che in base alla lettera a) dell’art. 4 del predetto D. Lgs. la determinazione del “trattamento economico fondamentale e accessorio” del personale di Polizia ad ordinamento militare è rimesso, senza alcun limite di contenuto, alla “concertazione di cui all'art. 2, comma 1, lettera B)”, ben si comprende come quella norma non possa non aver determinato l’abrogazione per “contrasto” del comma 13 (e dunque anche 16) dell’art. 43 della L. n. 121/1981 (cfr. TAR Sicilia- Catania, sez. III, n. 2892/2022).
14.3. – Non ha mutato alcunchè la sopravvenuta legge 46/2022, che si occupa principalmente dell'esercizio della libertà sindacale del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia a ordinamento militare, attribuendo “alle associazioni professionali a carattere sindacale tra militari riconosciute rappresentative a livello nazionale ai sensi dell'articolo 13 ... i poteri negoziali al fine della contrattazione nazionale di comparto”, tuttavia “con l'osservanza delle disposizioni di cui al decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195”. Dunque rimane confermato che l’art. 9 del D. Lgs. n. 195/1995 ha determinato l’abrogazione per “contrasto” del comma 13 (e dunque anche 16) dell’art. 43 della citata legge 121/1981.
Tanto premesso, non sussiste evidentemente il presupposto essenziale per poter procedere alla disapplicazione dell’art. 22 del D.P.R. 15 marzo 2018, n. 39, dell’art. 45 comma 1 del D. Lgs. 29 maggio 2017, n. 95, che ha modificato la disposizione che precede e, nei limiti di quanto occorrente, dell’art. 12 del D.P.R. 1° ottobre 2010, n. 184: ovvero la sussistenza di antinomie tra fonti del diritto.
14.4.- In definitiva, come è stato condivisibilmente ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa che si è di recente confrontata con la questione (T.A.R. Sicilia-Catania, sentenza n. 2892/22; T.A.R. Valle d’Aosta, sentenza n. 15/2023), la disposizione di rango primario all’uopo invocata – l’art. 43 della legge n. 121/1981 – non trova più applicazione a mente del citato art. 9 del decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, in materia di procedure per disciplinare i contenuti del rapporto di impiego del personale delle Forze di polizia e delle Forze armate: il decreto delegato in parola ha, infatti, dettato una nuova disciplina organica per la definizione dei contenuti del rapporto di impiego, tra le altre, delle forze di polizia ad ordinamento militare.
Né può condividersi la tesi che la normativa del 1995 avrebbe riguardato solo le procedure e non anche le regole espressione di principi, come sarebbe quella posta dall’art. 43 della legge n. 121/1981. A una simile tesi ostano: i) il tenore letterale della disposizione di cui all’art. 4, comma 1, lett. g), del D.Lgs. n. 195/1995 che, nel rimettere, alla concertazione la materia del trattamento economico del lavoro straordinario, ha espresso una chiara indicazione da parte del legislatore su quale sarebbe stata la nuova fonte a cui attribuire tale regolazione; ii)l’impossibilità di elevare la regola di cui all’art. 43 della L. n. 121/1981 al rango di principio non trattandosi di una regolazione che, per la sua natura, si impone allo stesso legislatore e opera quale criterio di lettura dell’intera disciplina, ma di una scelta normativa in un certo periodo storico, successivamente rivista con le diverse scelte compiute in materia.
14.5.- Infine merita rilevare che, come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, l’indennità pensionabile “consiste in una retribuzione che viene corrisposta agli appartenenti alle forze dell’ordine in modo fisso e continuativo in virtù dei rischi oggettivamente connessi ai servizi svolti dai militari e dalle forze di polizia. Tale remunerazione, dunque, trova la sua giustificazione nella sola appartenenza del dipendente al corpo militare o di polizia..per la giurisprudenza più recente, questa remunerazione non è ancorata allo svolgimento di specifiche mansioni ma più in generale ‘ad una specifica e diversificata condizione del dipendente pubblico’ (Cons. Stato n.1549/2006; n. 7190/2003).
Conseguentemente, nonostante il nomen juris attribuito all’indennità di polizia, essa non ha natura accessoria o indennitaria bensì intrinsecamente stipendiale in quanto tale corrispettivo è ontologicamente correlato ‘alla naturale gravosità della prestazione lavorativa’ ed ai rischi propri derivanti dal servizio di polizia. In altri termini, tale indennità assolve una funzione retributiva ‘delle ordinarie prestazioni di servizio nell'esercizio dei compiti di istituto’ e rappresenta una parte inscindibile dello stipendio del dipendente” (Consiglio di Stato, parere n. 334/2019).
La retribuzione-base costituisce la sola componente del trattamento economico effettivamente correlata all’espletamento del normale orario di lavoro. Viceversa, l’indennità pensionabile viene liquidata in misura fissa, a prescindere dal numero di ore effettuate, essendo una componente stipendiale legata al peculiare status del personale di polizia e, di conseguenza, non può costituire parametro di riferimento per la retribuzione delle prestazioni di lavoro straordinario.
15.- In conclusione per le ragioni esposte, condivise dalla giurisprudenza, la pretesa al ricalcolo del compenso per lavoro straordinario – solo astrattamente prospettata con i motivi di ricorso –si rivela infondata, ragioni che peraltro poggiano sulle motivazioni già rese in molteplici sentenze emesse in analoghe fattispecie (sentenze n. 2892/2022 del T.A.R. Sicilia - Sede di Catania, n. 15/ 2023 del T.A.R. Valle D’Aosta, n. 198, n. 199/2023 del T.A.R. Friuli Venezia Giulia, n. 423/2023 del T.A.R. Basilicata, n. 257/2023 del T.A.R. Trentino Alto Adige - Sede di Bolzano, n. 1977/2023 del T.A.R. Lombardia - Sede di Milano, n. 2464/2023 del T.A.R. Sicilia - Sede di Palermo).
16.- Anche le censure mosse circa l’asserita illegittimità costituzionale dell’attuale sistema di calcolo dello straordinario risultano infondate.
Anzitutto va tenuto conto dell’estrema genericità delle eccezioni mosse in tal senso dai ricorrenti, che si limitano a sostenere come l’attuale procedura di calcolo del compenso per lavoro straordinario, fissato con d.P.R. n. 164 del 2002, violerebbe gli artt. 3 e 36 della Costituzione senza fornire le ragioni per le quali ritengono violati tali principi a distanza di oltre vent’anni dall’adozione di tale sistema di calcolo.
Nel merito la giurisprudenza ha precisato che:
(a) «la particolare garanzia apprestata dall'art. 36 Cost. a tutela del lavoratore subordinato non si riferisce ai singoli elementi retributivi, bensì al trattamento economico globale, comprensivo della retribuzione per lavoro straordinario» (ex multis, Cass. sent. n. 13080 del 5.6.2009; Cass. sent. n. 17399 del 19.8.2011; Cass. sent. n. 17421 del 4.7.2018; Corte cost. sent. n. 470 del 22.11.2002; Corte cost. sent. n. 154 del 4.6.2014; Corte cost. sent. n. 51 del 26.3.2015);
(b) conseguentemente «i criteri della proporzionalità e della sufficienza posti dalla citata norma costituzionale a tutela del lavoratore non trovano applicazione in caso di erogazione di un compenso per lavoro straordinario inferiore a quello erogato per l'orario ordinario» (Cass. sent. n. 5934 del 24.3.2004, n. 1173 del 19.1.2009 e n. 13080 del 5.6.2009);
(c) quanto alle modalità di determinazione delle maggiorazioni per lavoro straordinario, esse non possono che essere individuate in sede di contrattazione collettiva, poiché la fonte pattizia deve regolamentare l’istituto anche sotto tale aspetto (Cass sent. n. 1173 del 19.1.2009; sent. n. 13080 del 5.6.2009 e ord. n. 14120 del 11.7.2016).
In ogni caso risulta dirimente osservare come i ricorrenti non abbiano, altresì, fornito concreti elementi dai quali desumere l’effettiva inadeguatezza della retribuzione percepita a titolo di lavoro straordinario, non consentendo, quindi, una seria e reale verifica dell’adeguatezza della retribuzione alla luce dei parametri costituzionali evocati.
17.- Sul punto meritano condivisione le argomentazioni esposte dal Giudice di appello nella citata sentenza n.05346 del 18 .06.2025, secondo cui:
i) il principio che si ricava dalla previsione di cui all’art. 2108 c.c. riguarda il rapporto di lavoro subordinato alle dipendenze del privato datore di lavoro e non è, quindi, ex se mutuabile nel settore pubblico, innervato da altri principi di rilievo costituzionale (cfr., ex multis, artt.54, 97 e 98 Cost., nonché, con riferimento alle esigenze di equilibrio del bilancio, art. 81 Cost., sul quale si veda Corte Cost., sentenze n. 304/2013, n.310/2013 e n. 154/2014); ii) il sottodimensionamento della retribuzione del lavoro straordinario rispetto a quello ordinario nelle forze di polizia ad ordinamento militare non può essere considerato ex se irragionevole, facendo riferimento alle esigenze di una maggior retribuzione a fronte di una prestazione ritenuta maggiormente gravosa, dovendosi, per l’appunto, considerare il contesto ordinamentale peculiare del settore e la sua pregnante dimensione pubblicistica, la quale legittima un assetto regolatorio che remuneri in via forfettaria le ore di lavoro straordinari
18.- In ordine ai motivi aggiunti occorre considerare che è fondata l’eccezione della difesa erariale: essi sono tardivi, in quanto sono stati notificati il 7 giugno 2025 e depositati il 16 successivo in violazione dell’art. 73 cpa, atteso che l’udienza era prevista e si è tenuta il 27 giugno 2025.
19.- In conclusione per le considerazioni esposte il ricorso introduttivo del giudizio è respinto siccome infondato, mentre i motivi aggiunti sono irricevibili in quanto tardivi.
20.- Le spese di lite possono essere compensate per ragioni equitative, vertendosi in materia di pubblico impiego.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, respinge l’atto introduttivo del giudizio; dichiara irricevibili i motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:
Maria Barbara Cavallo, Presidente FF
Agata Gabriella Caudullo, Primo Referendario
Francesco Vergine, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Francesco Vergine Maria Barbara Cavallo
IL SEGRETARIO
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