Tar 2025 - sentenza del Tar del Lazio riguardo ai divieti di raduno del 2022 evidenzia diversi aspetti fondamentali, chiarendo perché il Tribunale ha ritenuto legittimi gli atti amministrativi che hanno vietato l’evento e ha respinto le richieste di risarcimento avanzate da ... e dal Fronte di Liberazione Nazionale.
**1. Legittimità dei provvedimenti amministrativi:**
Il Tar ha confermato che i divieti emessi dal questore e dal prefetto di Roma tra il 4 e il 7 febbraio 2022 sono legittimi. Tali atti hanno avuto come obiettivo la tutela dell’ordine pubblico e della salute pubblica, considerando il contesto emergenziale della pandemia di Covid-19. La decisione si basa sul fatto che le misure adottate erano motivate e proporzionate, rispettando i principi di legalità e di bilanciamento tra diritti costituzionalmente garantiti, come la libertà di riunione e di manifestazione, e gli interessi di tutela della salute pubblica.
**2. Carattere sopravvenuto dei motivi di ricorso:**
Il Tribunale ha dichiarato improcedibili alcuni motivi di ricorso, quelli relativi al provvedimento del Questore e del Prefetto, poiché tali atti avevano già esaurito i loro effetti e non producevano più conseguenze giuridiche attuali o future. L’eventuale annullamento di questi provvedimenti, quindi, non avrebbe avuto effetti pratici, rendendo quindi il ricorso privo di interesse attuale.
**3. Verifica della legittimità degli altri atti e interessi:**
Il Tar ha approfondito anche la legittimità degli altri atti amministrativi, come le motivazioni relative alla scelta dell’area di svolgimento dell’evento. Le amministrazioni avevano giustificato la loro scelta sulla base di considerazioni di sicurezza, accessibilità e gestione dei servizi di soccorso, tutte circostanze particolarmente rilevanti in un periodo di emergenza sanitaria. Questa motivazione è stata ritenuta adeguata e circostanziata, e quindi non censurabile.
**4. Bilanciamento tra diritti e interessi:**
La decisione si inserisce nel principio di bilanciamento tra le libertà fondamentali e gli interessi collettivi. Il Tribunale ha sottolineato che i provvedimenti vietativi rappresentano un equilibrio tra il diritto di manifestare e gli altri diritti costituzionalmente tutelati, come la tutela della salute pubblica, in un periodo di criticità come quello della pandemia.
**5. Esclusione di danno risarcitorio:**
Infine, il Tribunale ha respinto anche la richiesta risarcitoria di ... e del Fronte di Liberazione Nazionale, ritenendo che non ci fosse alcuna illogicità o illegittimità causativa nei provvedimenti adottati. La richiesta risarcitoria, inoltre, era generica e priva di elementi concreti che dimostrassero un danno effettivo derivante dai divieti.
**In conclusione:**
La sentenza del Tar del Lazio rafforza il principio che, in situazioni di emergenza come quella pandemica, le autorità amministrative possono adottare provvedimenti restrittivi per garantire la salute pubblica, purché siano motivati, proporzionati e rispettino i principi costituzionali. Il caso evidenzia anche come le procedure e le motivazioni siano fondamentali per la legittimità degli atti amministrativi e per la tutela dei diritti fondamentali in equilibrio con gli interessi collettivi.
Pubblicato il 07/05/2025
N. 08750/2025 REG.PROV.COLL.
N. 01434/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1434 del 2022, proposto da
... ..., Fronte di Liberazione Nazionale, entrambi rappresentati e difesi dagli avvocati ... ... e ... ...a, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ufficio Territoriale del Governo Roma, Ministero dell'Interno, Questura Roma, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Federazione Italiana Sport Equestri, non costituita in giudizio;
per l'annullamento
dei seguenti atti:
1) provvedimento del Questore di Roma in data 4 febbraio 2022, con il quale è stato “opposto divieto” allo svolgimento della manifestazione denominata “Raduno nazionale del Fronte di Liberazione Nazionale”, da tenersi dal 10 al 13 febbraio 2022;
2) provvedimento del Prefetto di Roma in data 7 febbraio 2022, con il quale è stato stabilito il divieto “di qualsiasi manifestazione, corteo e raduno non autorizzati e/o non preannunciati” su tutto il territorio della Città Metropolitana di Roma dal 9 al 14 febbraio 2022;
3) direttiva recante indicazioni sullo svolgimento di manifestazioni di protesta contro le misure sanitarie in atto” del Ministro dell''Interno in data 10 novembre 2021.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo Roma, del Ministero dell'Interno e della Questura di Roma;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza straordinaria del giorno 11 aprile 2025 il dott. Alfredo Giuseppe Allegretta e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso notificato in data 10.2.2022 e depositato in Segreteria in data 11.2.2022, ... ..., in proprio e nella sua qualità di legale rappresentante dell’associazione “Fronte di Liberazione Nazionale” adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sede di Roma, al fine di ottenere le pronunce meglio indicate in oggetto.
Esponeva che l’associazione dal medesimo rappresentata fosse un movimento politico, sociale e culturale che aveva assunto una posizione di contestazione rispetto ai provvedimenti, legislativi e amministrativi adottati con riferimento allo stato di emergenza legato alla pandemia da Sars-CoV-2.
In data 22.1.2022, ... ..., nella sua qualità di legale rappresentante dell’associazione suddetta, unitamente ad altri esponenti, si recava presso la Questura di Roma, al fine di preavvertire l’intenzione di organizzare ed effettuare una manifestazione denominata “Raduno nazionale del Fronte di Liberazione Nazionale”, da tenersi dall’8 al 10.2.2022, nel Comune di Rocca di Papa, presso la località Pratoni del Vivaro, onde promuovere il movimento e il relativo programma.
In data 4.2.2022, il Questore di Roma opponeva divieto allo svolgimento della manifestazione ai sensi degli artt. 18 e ss. del T.U.L.P.S., motivandolo per il tramite di talune considerazioni, in tesi, “piuttosto contraddittorie tra loro, oltre che del tutto inidonee a sostenere detto divieto, nonché sviate rispetto alla causa tipica del provvedimento”.
Le ragioni addotte dal Questore concernevano alcune dichiarazioni rese da un esponente della medesima associazione ricorrente, tale Nicola Franzoni – soggetto attenzionato dalla Digos in quanto sottoposto alla misura di prevenzione del foglio di via con divieto di recarsi a Roma – il quale veniva ritenuto “noto a questi Uffici per essersi evidenziato in precedenti manifestazioni per la sua intemperante partecipazione connotata da forte dissenso contro le politiche governative”.
Ad ulteriore fondamento, poi, rilevava parte ricorrente, vi sarebbero state “anche ragioni del tutto inconferenti, anzi, puramente e semplicemente vietate nell’allegazione dall’art 17 Cost., di carattere viabilistico e paesaggistico, le quali in un simile contesto di legittimo e forte dissenso politico finiscono con l’assumere carattere del tutto pretestuoso e discriminatorio”.
In data 7.2.2022, il Prefetto di Roma, ai sensi dell’art. 2 del T.U.L.P.S., ordinava il divieto a porre in essere la manifestazione in argomento, nonché “qualsiasi manifestazione, corteo e raduno non autorizzati e/o non preannunciati” su tutto il territorio della Città Metropolitana di Roma dal 9 al 14.2.2022.
Con ciò, peraltro, sempre in tesi, “indebitamente rivendicato un potere autorizzatorio null’affatto previsto dall’art. 17 Cost.”.
Secondo la prospettazione di parte ricorrente, tale provvedimento prefettizio avrebbe rappresentato un’applicazione della “Direttiva recante indicazioni sullo svolgimento di manifestazioni di protesta contro le misure sanitarie in atto” del Ministro dell’Interno del 10.11.2021, il cui titolo stesso avrebbe esplicato il proprio “carattere discriminatorio”, nella parte in cui avrebbe invitato i Prefetti della Repubblica a fare ricorso al citato art. 2, dichiarato incostituzionale.
Nondimeno, il provvedimento prefettizio sarebbe andato, in tesi, oltre tale norma, atteso che avrebbe violato il principio di proporzionalità, cui la direttiva ne raccomandava il rispetto.
Avverso detti esiti provvedimentali, parte ricorrente insorgeva per il tramite dei seguenti motivi di ricorso: “1. Violazione dell’art. 17 Cost. Violazione dell’art. 12 § 1 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica e illogicità della motivazione. Violazione dell’art. 18, c. 4, TULPS: eccesso di potere per mancata indicazione di soluzioni alternative”; “2. Nullità per violazione delle sentenze della Corte Costituzionale 20 giugno 1956 n. 8 e 27 maggio 1961 n. 26: carenza di potere per applicazione di norma, così come interpretata, inesistente nell’ordinamento”; “Violazione dell’art. 17 Cost. Violazione dell’art. 12 § 1 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica e illogicità della motivazione. Violazione dell’art. 18, c. 4, TULPS: eccesso di potere per mancata indicazione di soluzioni alternative. Violazione del principio di proporzionalità. Incompatibilità per inimicizia, violazione dell’obbligo di astensione”; “3. Violazione degli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e degli artt. 3 e 17 Cost.: discriminazione e violazione del principio di eguaglianza di fronte alla legge. Nullità per violazione delle sentenze della Corte Costituzionale 20 giugno 1956 n. 8 e 27 maggio 1961 n. 26: carenza di potere per applicazione di norma, così come interpretata, inesistente nell’ordinamento”.
In data 24.2.2022 si costituivano in giudizio le Amministrazioni resistenti.
Con ordinanza interlocutoria n. 5514/2024, pubblicata in data 20.11.2024, il Tribunale Amministrativo Regionale in intestazione ordinava all’Amministrazione il deposito di una documentata relazione e a parte ricorrente di specificare la persistenza dell’interesse alla definizione di merito del presente giudizio.
In data 3.12.2024 ... ... depositava dichiarazione d’interesse alla definizione di merito e in data 4.12.2024 l’Amministrazione produceva la documentazione richiesta con la succitata ordinanza.
Alla pubblica udienza straordinaria dell’11.4.2025, la causa veniva definitivamente trattenuta in decisione.
Tutto ciò premesso, il ricorso non può essere accolto per le motivazioni che seguono.
Pregiudizialmente in rito, deve osservarsi che i primi due motivi di ricorso si rivolgono avverso il provvedimento del Questore di Roma del 4.2.2022, che vietava lo svolgimento della manifestazione preannunciata dal Fronte di Liberazione Nazionale, nonché il provvedimento della Prefettura di Roma del 7.2.2022, con il quale veniva vietato, su tutto il territorio della Città Metropolitana di Roma, lo svolgimento di qualsiasi manifestazione, corteo e raduno non autorizzati e/o non preannunciato (specialmente considerando l’evento dell’associazione ricorrente).
In ordine ai relativi vizi di legittimità sollevati da parte ricorrente, il ricorso si rivela, in parte qua, improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, atteso che i provvedimenti gravati hanno esaurito integralmente i loro effetti, non risultando più idonei a produrre conseguenze attuali o future nella sfera giuridica dell’associazione ricorrente, con la conseguenza che il loro eventuale annullamento non comporterebbe alcuna utilità pratica, diretta ed immediata.
Difatti, un’utilità avrebbe potuto, al più, concretizzarsi all’esito dell’eventuale accoglimento di una domanda cautelare, anche monocratica, la quale, nel caso di specie, non veniva avanzata.
Deve, comunque, osservarsi che, allorquando nel corso del giudizio l’annullamento del provvedimento impugnato non risulti più utile per il ricorrente – come è avvenuto nel caso in esame – il Giudice amministrativo è chiamato all’accertamento dell’illegittimità dell’atto laddove ne sussista l’interesse ai fini risarcitori (cfr. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 13 luglio 2022, n. 8).
Pur tuttavia, mette conto osservare che dall’esame dei provvedimenti del Questore di Roma e della Prefettura di Roma, qui impugnati, emerge il loro carattere (specularmente) plurimotivato, derivandone che la riconosciuta legittimità di una sola delle ragioni poste a loro sostegno è sufficiente a sorreggerli.
Sul punto, la costante giurisprudenza ha precisato che “ai fini della verifica della legittimità del provvedimento amministrativo fondato su una pluralità di motivi autonomi, che almeno uno di essi risulti in grado di sorreggere per intero l’atto stesso; il che si verifica quando anche uno soltanto di essi non forma oggetto di specifica censura. Sussistendo detta evenienza, il ricorso deve, dunque, essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse, considerato che il provvedimento impugnato continuerebbe a produrre i suoi effetti perché mantenuto in vita dal motivo non contestato e da solo sufficiente a giustificare la determinazione in esso contenuta (Consiglio di Stato sez. II, 14 ottobre 2022, n.87784; Cons. Stato, Sez. III, 1 agosto 2022, n. 6751; Cons. Stato, Sez. V, 11 gennaio 2022, n. 200; Cons. Stato, sez. VI, 7 gennaio 2014, n. 12; 18 maggio 2012, n. 2894 e 27 aprile 2015, n. 2123; Cons. Stato, sez. V, 25 febbraio 2015, n. 927)” (Consiglio di Stato, Sez. VII, 17 gennaio 2023, n. 582).
Invero, i citati provvedimenti – quello prefettizio nei limiti di interesse – rilevavano tra le diverse motivazioni che la località indicata per lo svolgimento dell’iniziativa, in parte demaniale e in parte affidata in concessione alla F.I.S.E. (Federazione Italiana Sport Equestri), “non è ritenuta idonea allo svolgimento dell’iniziativa in argomento, in quanto le vie di accesso non sono facilmente percorribili con mezzi ovvero veicoli ordinari, il terreno non consente il posizionamento di eventuali strutture (palchi, gazebo) necessarie alla realizzazione dell'evento e, vieppiù, non presenta caratteristiche idonee a predisporre e realizzare una fluida e lineare gestione dei servizi e delle procedure dei soccorsi funzionali alla tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica”.
I provvedimenti in parola risultavano chiaramente conformi al dettato costituzionale di cui all’art. 17, comma 3, a mente del quale “Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica”.
Il diritto di riunione, dunque, è, di per sé, recessivo di fronte a comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica, dovendosi precisare che nel concetto di sicurezza pubblica rientrano quelli di ordine pubblico, moralità e sanità (cfr. Corte costituzionale, n. 2/1966), sicché, al pari di ogni diritto di libertà, può essere limitato o condizionato al fine di evitare che il suo esercizio possa avvenire in modo socialmente dannoso e pericoloso (cfr. Corte costituzionale, n. 15/1973).
Nel caso di specie, infatti, le Amministrazioni motivavano espressamente e in modo circostanziato in ordine all’inidoneità dell’area indicata per lo svolgimento dell’evento, stante la non facile percorribilità delle vie di accesso, anche avuto riguardo alla gestione dei servizi e delle procedure di soccorso, peraltro in pieno periodo pandemico.
Ne consegue che, i provvedimenti gravati – anche solo limitatamente al profilo qui vagliato – non risultano censurabili, essendo il risultato di un equilibrato bilanciamento dei diritti e delle libertà costituzionalmente garantiti rispetto ad interessi parimenti tutelati dalla Costituzione.
Ciò detto, ne deriva l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, considerato che il provvedimento questorile e quello prefettizio avrebbero continuato a spiegare i loro effetti in quanto mantenuti in vita da un’autonoma ragione giustificatrice (di per sé legittima, per quanto sopra detto) non contestata da parte ricorrente.
Si ritiene opportuno rigettare nel merito il terzo motivo di ricorso, a mezzo del quale parte ricorrente gravava la direttiva “Lamorgese” del 10.11.2021, recante indicazioni sullo svolgimento di manifestazioni di protesta contro le misure sanitarie in atto, nella parte in cui avrebbe “riesumato” l’art. 2 del T.U.L.P.S. “senza specificazione di sorta quanto alla necessità di un’interpretazione costituzionalmente orientata”.
La direttiva, inoltre, avrebbe discriminato i manifestanti contrari alle misure sanitarie adottate illo tempore, ledendo gli artt. 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali UE, nonché l’art. 3 Cost., in quanto non vi sarebbero stati ragioni adeguate a giustificare un trattamento differenziato tra “tipologie” di manifestanti, benché la stessa direttiva avrebbe, comunque, “minacciato” la propria estensione anche ad altri tipi di manifestazioni.
Le doglianze, come accennato, non sono suscettive di favorevole apprezzamento.
Va, in primo luogo, evidenziato che l’art. 2 del T.U.L.P.S. veniva dichiarato incostituzionale dalla Consulta, con sentenza n. 26 del 27.5.1961, “soltanto nei limiti in cui esso attribuisce ai Prefetti il potere di emettere ordinanze senza il rispetto dei principi dell'ordinamento giuridico”.
La disposizione, pertanto, non veniva dichiarata incostituzionale sic et simpliciter, bensì formava oggetto di una pronuncia interpretativa di accoglimento della sollevata questione di legittimità costituzionale.
Conseguentemente, la disposizione non veniva rimossa dall’ordinamento, il che avrebbe potuto comportare un’illegittimità della direttiva in argomento – nel fare applicazione del disposto di cui all’art. 2 – che, nel caso in esame e per come denunciata, non può essere condivisa.
Ad ogni buon conto, la direttiva de qua – in un momento storico caratterizzato da notevole preoccupazione per le pubbliche manifestazioni contro le disposizioni in materia di emergenza pandemica, nel corso delle quali si riscontrava “un significativo livello di inosservanza delle disposizioni di prevenzione del contagio, concernenti il divieto di assembramenti, il rispetto del distanziamento fisico e l'uso dei dispositivi di protezione delle vie respiratorie, con potenziale pericolo di incremento dei contagi e, dunque, per la salute dei cittadini” – “ferme restando le prerogative previste dal Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (art. 2) faceva invito alle Prefetture di “individuare specifiche aree urbane sensibili, di particolare interesse per l'ordinato svolgimento della vita della comunità, che potranno essere oggetto di temporanea interdizione allo svolgimento di manifestazioni pubbliche per la durata dello stato di emergenza”.
Dal contenuto sopra riportato, si evince che i poteri interdittivi delle Prefetture venivano limitati a provvedimenti temporanei e in una determinata fase, ossia quella emergenziale.
Invero, come precisato dalla giurisprudenza costituzionale, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2 in argomento può ritenersi infondata “in considerazione che i provvedimenti del genere hanno il carattere di atti amministrativi adottati dal Prefetto nell'esercizio dei compiti del suo ufficio, strettamente limitati nel tempo”.
Coerentemente, la sentenza n. 26 del 27.5.1961 ne dichiarava l’illegittimità – “nei limiti in cui esso attribuisce ai Prefetti il potere di emettere ordinanze senza il rispetto dei principi dell'ordinamento giuridico” – anche in considerazione che, come documentato nel corso del relativo giudizio, “molti Prefetti (…) [avevano emesso] provvedimenti che, a parte il loro contenuto, (…) [tendevano] ad avere carattere di permanenza”.
Dunque, nel lasciare impregiudicate le prerogative di cui all’art. 2 del T.U.L.P.S. e nel prevedere che le Prefetture individuassero aree da sottoporre a temporanea interdizione allo svolgimento di manifestazioni pubbliche, per la durata dello stato di emergenza, non si ravvisano le violazioni denunciate, atteso il carattere non permanente dei provvedimenti prefettizi in parola.
In ultimo, alcuna discriminazione risulta configurata quanto a tipologie di manifestazioni.
Sebbene la direttiva “Lamorgese” sia stata emanata per fronteggiare il proliferarsi di proteste avverso le misure sanitarie, la stessa precisava apertis verbis che “le presenti indicazioni, per la loro valenza generale, potranno trovare applicazione per manifestazioni pubbliche attinenti ad ogni altra tematica”.
La riscontrata legittimità dell’azione amministrativa sottoposta al vaglio del Tribunale Amministrativo Regionale in intestazione, comporta la reiezione dell’istanza risarcitoria sollevata dalla ricorrente – peraltro, genericamente posta – non essendosi concretizzata alcuna illiceità causativa di danno.
Per tutto quanto innanzi esposto, il ricorso va respinto in quanto in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in parte inammissibile per difetto di interesse e in parte infondato nel merito.
Da ultimo, tenuto conto della peculiarità del caso deciso sono ravvisabili i presupposti legge per disporre la compensazione delle spese di lite del presente giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sede di Roma, Sezione I Ter, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:
Achille Sinatra, Presidente FF
Alfredo Giuseppe Allegretta, Consigliere, Estensore
Fabrizio Giallombardo, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Alfredo Giuseppe Allegretta Achille Sinatra
IL SEGRETARIO
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