La Sezione Quinta del Consiglio di Stato n. 1223 del 14 febbraio 2025 si focalizza su alcuni punti fondamentali riguardanti la competenza amministrativa in materia di autorizzazioni per la pesca subacquea professionale e sull’ambito di applicazione di determinate istanze e richieste di verifica nei confronti della Regione Puglia.
**1. Rilevazione della competenza in materia di autorizzazioni**
La decisione evidenzia che la Regione Puglia non detiene funzioni amministrative relative al rilascio delle autorizzazioni per la pesca subacquea professionale. Questa competenza è regolata dal Decreto Ministeriale del 20 ottobre 1986, che specifica chiaramente i soggetti incaricati di tali funzioni:
- **Articolo 2**: conferisce il compito del rilascio dell’autorizzazione ai compartimenti marittimi (capitanerie di porto).
- **Articolo 3**: stabilisce che il capo del compartimento marittimo deve verificare che gli equipaggiamenti tecnici rispettino le norme vigenti.
- **Articolo 7**: indica che le domande devono essere presentate alle capitanerie di porto.
Questi punti chiariscono che le competenze sulle autorizzazioni sono di esclusiva pertinenza delle capitanerie di porto, e non delle Regioni, come invece si potrebbe supporre.
**2. Conseguenze sulla legittimità delle istanze presentate alla Regione**
Poiché la Regione Puglia non ha competenza in materia di rilascio delle autorizzazioni, qualsiasi istanza volta a ottenere tale autorizzazione presso la Regione è considerata inammissibile. In particolare:
- Se un’istanza era diretta al rilascio dell’autorizzazione, anche con una dispensa dal fermo triennale previsto dalla L.R. Puglia n. 6/2023, la Regione non era obbligata ad evaderla, perché non ha competenza in materia.
- Di conseguenza, tale istanza si configura come priva di fondamento e quindi inammissibile.
**3. Inammissibilità del silenzio della Regione Puglia**
La decisione sottolinea inoltre che anche la richiesta di accertamento del silenzio della Regione Puglia è inammissibile, qualora si intenda come un tentativo di sollecitare la Regione a modificare la legge regionale (L.R. n. 6/2023), che prevede un fermo biologico di tre anni per varie attività connesse al riccio di mare (prelievo, raccolta, detenzione, trasporto, sbarco e commercializzazione).
**4. Implicazioni pratiche e interpretative**
- La decisione rafforza il principio secondo cui le competenze amministrative devono essere rispettate e che le Regioni, in assenza di specifiche deleghe, non possono esercitare funzioni che sono di competenza statale o di altri organi.
- La normativa statale del 1986 prevale sulle eventuali leggi regionali che disciplinano aspetti collegati alla pesca, ma non le funzioni di rilascio di autorizzazioni, che sono attribuite alle capitanerie di porto.
- La pronuncia chiarisce anche che eventuali istanze di modifica di norme regionali, come il fermo biologico, devono essere rivolte ai soggetti competenti e non alle Regioni attraverso richieste di tipo amministrativo o di accertamento di silenzio.
**5. Considerazioni finali**
La decisione del Consiglio di Stato si inserisce in un quadro di rispetto dei principi di riparto di competenze tra Stato e Regioni, e sottolinea l’importanza di rivolgersi agli organi territoriali corretti per specifiche funzioni amministrative. La corretta interpretazione delle norme statali e regionali è fondamentale per evitare azioni amministrative infondate o improprie.
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**In sintesi:**
- La Regione Puglia non ha competenza per il rilascio delle autorizzazioni per la pesca subacquea professionale, competenza riservata alle capitanerie di porto.
- Gli atti e le istanze incentrate su tale rilascio sono pertanto inammissibili quando rivolti alla Regione.
- Anche le richieste di accertare il silenzio della Regione su modifiche legislative sono inammissibili se rivolte in modo improprio o se si intendono sollecitare interventi su competenze che non le appartengono.
- La sentenza riafferma il principio della corretta attribuzione delle funzioni tra enti pubblici, in conformità alla normativa vigente.
Pubblicato il 07/05/2025
N. 03870/2025REG.PROV.COLL.
N. 08785/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8785 del 2024, proposto da
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato..., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
. ..., non costituiti in giudizio;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Capitaneria di Porto di Brindisi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 01149/2024, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della Capitaneria di Porto di Brindisi;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 il Cons. Roberta Ravasio;
Dato atto che nessuno è comparso per le parti costituite, che hanno depositato istanza per il passaggio della causa in decisione, senza discussione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con istanza del 17 giugno 2023 diretta alla Capitaneria di Porto di Gallipoli e alla Regione Puglia gli odierni appellati, assumendo d’essere, tutti, pescatori subacquei professionisti in possesso di autorizzazioni all’esercizio della pesca subacquea professionale rilasciate dalla Capitaneria di Porto di Gallipoli, hanno chiesto alla “Amministrazione in indirizzo”, previa disapplicazione della L.R. n. 6/2023, di autorizzare essi istanti a svolgere l’attività di prelievo, raccolta, detenzione, trasporto, sbarco e commercializzazione di esemplari di riccio di mare, con dispensa dall’osservanza del fermo biologico triennale previsto dalla citata L.R. n. 6/2023, di cui veniva prospettata l’illegittimità.
2. In mancanza di risposta gli istanti proponevano, avanti al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia ricorso per far accertare l’illegittimità del silenzio-rifiuto formatosi sulla istanza.
3. Con la sentenza in epigrafe indicata l’adìto Tribunale ha accolto il ricorso limitatamente all’obbligo di “risposta” delle Amministrazioni intimate, ordinando, per l’effetto, alla Regione
Puglia e alla Capitaneria di Porto di Gallipoli di provvedere espressamente, entro il termine di sessanta giorni dalla data di comunicazione in via amministrativa o di notificazione, se precedente, della presente sentenza, sulla istanza presentata dai ricorrenti, con riserva di nomina del commissario ad acta all’esito dell’eventuale successiva inerzia degli enti.
4. La Regione Puglia ha impugnato l’indicata decisione sulla base dei seguenti motivi:
(i) violazione dell’art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia sul punto decisivo della dedotta carenza di legittimazione passiva della Regione Puglia, nonché per incompetenza assoluta e violazione del decreto ministeriale 20 ottobre 1986, difetto di istruttoria e contraddittorietà: l’unica amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione oggetto dell’istanza è la Capitaneria di Porto competente per territorio, il che evidenzia il difetto di legittimazione passiva della Regione Puglia alla istanza prodotta dai ricorrenti, e quindi l’insussistenza, in capo alla Regione medesima, dell’obbligo di evadere con un provvedimento espresso l’istanza; tale eccezione è stata completamente ignorata dal TAR;
(ii) error in procedendo et in iudicando, difetto di legittimazione e di interesse ad agire in capo agli appellanti: il motivo si fonda sul rilievo che gli appellanti non hanno dimostrato di essere titolari di valida autorizzazione all’esercizio dell’attività di pescatori subacquei professionisti, con la sola eccezione dei signori Strapane e ...; il ricorso di primo grado è comunque inammissibile poiché proposto da soggetti che fanno valere posizioni soggettive eterogenee e si atteggia quindi come ricorso collettivo;
(iii) error in procedendo et in iudicando, e violazione della L. n. 241/90, in relazione alla affermata sussistenza di un obbligo di provvedere da parte della Regione Puglia, tenuto conto, da una parte, che la Regione non ha competenza sul rilascio delle autorizzazioni all’esercizio dell’attività della pesca subacquea, d’altro canto perché la richiesta di disapplicare una legge regionale è manifestamente abnorme, né sussiste la minima possibilità di concedere dispense dall’osservarla.
5. Si è costituito in giudizio, con mera comparsa di stile, il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, chiedendo di essere sentito in camera di consiglio.
6. In vista dell’udienza di discussione del ricorso la Regione ha depositato la sentenza della Sezione Quinta, di questo Consiglio di Stato, n. 1223 del 14 febbraio 2025: con tale decisione, resa su un ricorso del tutto analogo a quello oggetto del presente giudizio, è stato affermato che in materia di rilascio delle autorizzazioni alla pesca subacquea professionale la Regione Puglia non è titolare di funzioni amministrative, esercitando essa solo funzioni legislative. Con memoria ex art. 63 c.p.a., pertanto, la Regione ha insistito per l’accoglimento del gravame.
6. L’appello è fondato.
7. Come è stato rilevato nella decisione della Sezione Quinta n. 1223 del 14 febbraio 2025, la Regione Puglia non è titolare di funzioni amministrative relativamente al rilascio delle autorizzazioni necessarie per esercitare l’attività della pesca subacquea professionale: tali competenze, infatti, sono disciplinate dal Decreto del Ministero della marina del 20 ottobre 1986, il quale all’art. 2 lascia intendere che il rilascio dell’autorizzazione ad esercitare l’attività in questione è di competenza “del compartimento”, e all’art. 3 chiarisce che “Il capo del compartimento marittimo deve accertare la rispondenza degli equipaggiamenti tecnici individuali alle norme vigenti”; l’art. 7, inoltre, stabilisce che la domanda deve essere presentata alla capitaneria di porto. E’ dunque evidente che la competenza al rilascio delle autorizzazioni di che trattasi spetta alle capitanerie di porto, e non alle Regioni.
7.1. Per tale ragione, se e nella misura in cui l’istanza oggetto di causa era diretta al rilascio dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di pesca subacquea professionale, sia pure con dispensa dall’osservanza del fermo triennale imposto con la L.R. Puglia n. 6/2023, la Regione Puglia non aveva alcun obbligo di evaderla con provvedimento espresso, essendo del tutto carente di competenza, conseguendo da ciò l’inammissibilità della istanza.
8. A maggior ragione la domanda di accertamento del silenzio mantenuto dalla Regione Puglia deve qualificarsi come inammissibile, se si voglia qualificare l’istanza come diretta a sollecitare la Regione a modificare la L.R. n. 6/2023, nella parte in cui prevede un fermo biologico della durata triennale relativamente al prelievo, raccolta, detenzione, trasporto, sbarco e commercializzazione degli esemplari di riccio di mare.
8.1. L’istanza, in questo caso, sarebbe diretta a sollecitare, da parte della Regione, l’esercizio di una attività normativa, la quale, per orientamento consolidato di questo Consiglio di Stato, non è coercibile con il rito avverso il silenzio: l’ambito di applicazione di quest’ultimo, infatti, è l’attività procedimentale, ma non l’attività amministrativa di carattere generale o l’attività di carattere normativo (Cons. Stato, sez. IV, 17 dicembre 2018, n. 7090; 27 dicembre 2017, n. 6096; sez. V, 9 marzo 2015, n. 1182; sez. IV, 22 giugno 2011, n. 3798; 7 luglio 2009, n. 4351), che sono normalmente caratterizzate dalla indeterminatezza dei soggetti beneficiari, e quindi dalla difficoltà di individuare i soggetti titolari di un interesse qualificato a far valere l’inerzia dell’amministrazione; il rito del silenzio, inoltre, può essere attivato solo per far valere l’inerzia dell’amministrazione nell’esercizio di una attività doverosa, ma la doverosità deve a priori escludersi quando venga in considerazione l’esercizio di attività normativa di carattere primario, che non può che essere frutto di scelte politiche.
8.2. Nel caso di specie gli originari ricorrenti prospettavano, nell’istanza del 23 giugno 2023, l’illegittimità della previsione che impone il fermo biologico di tre anni alla pesca del riccio di mare; come già precisato, nelle conclusioni essi si limitavano a chiedere “alla amministrazione in indirizzo” il rilascio dell’autorizzazione “con dispensa dall’osservanza del fermo attesa l’illegittimità della L.R. n. 6/2023 ed eventuale previsione di un periodo di fermo biologico nel corso dell’anno limitato ad alcuni periodi dello stesso”, e così facendo si rivolgevano essenzialmente alla Capitaneria di Porto. Tuttavia, a voler intravvedere nell’istanza anche una implicita richiesta alla Regione tesa alla modifica della norma di legge, il silenzio su una simile richiesta non sarebbe tutelabile con il rito ex art. 117 c.p.a., per le ragioni già esposte.
9. In conclusione, l’appello della Regione Puglia va accolto.
10. Per l’effetto, in parziale riforma della appellata sentenza, l’istanza dei ricorrenti, oggetto del ricorso di primo grado va dichiarata inammissibile e infondata nei confronti della Regione Puglia.
11. La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese del doppio grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in parziale riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, n. 1149/2024, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado, limitatamente alla posizione della Regione Puglia.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente
Roberto Caponigro, Consigliere
Giovanni Gallone, Consigliere
Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore
Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Roberta Ravasio Sergio De Felice
IL SEGRETARIO
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