Il recente pronunciamento della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 30 aprile 2025, nella causa C-246/24, rappresenta un elemento di grande rilevanza nel quadro delle misure sanzionatorie adottate dall’UE contro la Russia. La decisione conferma in modo inequivocabile il divieto assoluto di esportazione di banconote in euro verso la Federazione Russa, estendendo questa restrizione anche alle situazioni in cui tali fondi sono destinati a coprire spese sanitarie personali, come i trattamenti medici dei cittadini dell’UE che si recano in Russia.
Il principio sancito si inserisce in un contesto più ampio di sanzioni economiche e finanziarie pensate per esercitare pressione sulla Russia, soprattutto in considerazione delle tensioni geopolitiche e delle conseguenze umanitarie derivanti da conflitti o altre crisi. La decisione della Corte sottolinea come le restrizioni non siano limitate a blocchi di natura commerciale o di trasferimento di capitali per fini aziendali, ma si estendano anche a limitazioni di natura personale e umanitaria, come il pagamento di trattamenti medici.
Dal punto di vista giuridico, questa sentenza si basa sul principio di efficacia delle sanzioni europee, che devono essere rispettate e applicate in modo rigoroso da parte di tutti i cittadini e soggetti coinvolti nell’Unione. La Corte ha rafforzato così l’approccio restrittivo, sottolineando che qualsiasi forma di esportazione di fondi, anche di natura privata e destinati a scopi umanitari, può essere soggetta a limitazioni se rientra nelle misure di embargo o sanzione adottate dall’UE.
Per quanto riguarda le implicazioni pratiche di questa decisione, cittadini europei che intendano recarsi in Russia per motivi medici devono essere consapevoli che non potranno utilizzare banconote in euro per pagare i trattamenti sanitari. Questo potrebbe comportare la necessità di trovare alternative di pagamento, come carte di credito o altri strumenti finanziari che non siano soggetti al divieto, o di organizzarsi in anticipo per evitare problemi sul posto.
In conclusione, questa sentenza conferma la volontà dell’Unione Europea di mantenere un approccio rigoroso e uniforme nell’applicazione delle proprie sanzioni contro la Russia, anche in ambito umanitario e personale. La decisione sottolinea come le misure restrittive siano concepite per incidere non solo sul piano economico, ma anche su quello delle attività quotidiane dei cittadini, rafforzando l’efficacia delle politiche di embargo e isolamento economico intraprese dall’UE.
Edizione provvisoria
SENTENZA DELLA CORTE (Quinta Sezione)
30 aprile 2025 (*)
« Rinvio pregiudiziale – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina – Regolamento (UE) n. 833/2014 – Articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a) – Divieto di esportazione delle banconote denominate in euro – Deroga in caso di esportazione per uso personale – Banconote destinate a coprire spese mediche »
Nella causa C‑246/24,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dall’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Tribunale superiore del Land, Francoforte sul Meno, Germania), con decisione del 2 aprile 2024, pervenuta in cancelleria il 5 aprile 2024, nel procedimento penale contro
ZZ,
con l’intervento di:
Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt am Main,
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta da M.L. Arastey Sahún (relatrice), presidente di sezione, D. Gratsias, E. Regan, J. Passer e B. Smulders, giudici,
avvocato generale: N. Emiliou
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per ZZ, da M. Amiragov, Rechtsanwalt;
– per la Commissione europea, da M. Carpus-Carcea e M. Kellerbauer, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2014, L 229, pag. 1), come modificato dal regolamento di esecuzione (UE) 2022/595 della Commissione, dell’11 aprile 2022 (GU 2022, L 114, pag. 60) (in prosieguo: il «regolamento n. 833/2014»).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento penale a carico di ZZ per tentata esportazione illecita di banconote verso la Russia.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Regolamento n. 833/2014
3 Il considerando 2 del regolamento n. 833/2014 così recita:
«Il 22 luglio 2014 il Consiglio [dell’Unione europea] ha concluso che, qualora la Russia non risponda alle richieste formulate nelle conclusioni del Consiglio europeo del 27 giugno 2014 e nelle conclusioni del Consiglio del 22 luglio, si tiene pronto a introdurre senza indugio un pacchetto di ulteriori misure restrittive significative. Si ritiene pertanto opportuno applicare misure restrittive supplementari onde aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Russia per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e onde promuovere una soluzione pacifica della crisi. Le misure in questione saranno riesaminate periodicamente e potranno essere sospese o revocate, oppure integrate da altre misure restrittive, alla luce degli sviluppi in loco».
4 L’articolo 5 decies di tale regolamento prevede quanto segue:
«1 È vietato vendere, fornire, trasferire o esportare banconote denominate nella valuta ufficiale di uno Stato membro alla Russia o a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od organismo in Russia, ivi compresi il governo russo e la banca centrale russa, o per un uso in Russia.
2 Il divieto di cui al paragrafo 1 non si applica alla vendita, alla fornitura, al trasferimento o all’esportazione di banconote denominate nella valuta ufficiale di uno Stato membro se la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione sono necessari per:
a) uso personale da parte di persone fisiche che si recano in Russia o dei loro familiari più stretti che li accompagnano; o
b) scopi ufficiali di missioni diplomatiche o consolari od organizzazioni internazionali in Russia che godono di immunità in virtù del diritto internazionale».
Decisione (PESC) 2022/346
5 Il considerando 5 della decisione (PESC) 2022/346 del Consiglio, del 1º marzo 2022, che modifica la decisione 2014/512/PESC concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 63, pag. 5), è così formulato:
«In considerazione della gravità della situazione, e in risposta all’aggressione militare della Russia contro l’Ucraina, è opportuno introdurre ulteriori misure restrittive (…) [Occorre inoltre, fatte salve talune eccezioni, vietare di fornire banconote in euro alla Russia]».
Regolamento (UE) 2022/345
6 I considerando 2, 3 e 6 del regolamento (UE) 2022/345 del Consiglio, del 1º marzo 2022, che modifica il regolamento (UE) n. 833/2014 concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 63 I, pag. 1), così recitano:
«(2) Il regolamento (UE) n. 833/2014 attua alcune misure di cui alla decisione 2014/512/PESC del Consiglio [del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2014, L 229, pag. 13)].
(3) Il 1º marzo 2022 il Consiglio ha adottato la decisione [2022/246], che modifica la decisione [2014/512] e impone ulteriori misure restrittive (…). Vieta inoltre, fatte salve talune eccezioni, di fornire banconote in euro alla Russia.
(...)
(6) È pertanto opportuno modificare di conseguenza il regolamento [n. 833/2014]».
Decisione (PESC) 2022/578
7 Il considerando 6 della decisione (PESC) 2022/578 del Consiglio, dell’8 aprile 2022, che modifica la decisione 2014/512/PESC concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 111, pag. 70), enuncia quanto segue:
«In vista della gravità della situazione e in risposta all’aggressione militare russa nei confronti dell’Ucraina, è opportuno introdurre ulteriori misure restrittive. In particolare è auspicabile estendere (…) i divieti in materia di esportazione di banconote denominate in euro e di vendita di valori mobiliari denominati in euro a tutte le valute ufficiali degli Stati membri (...)».
Diritto tedesco
8 Ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, punto 1, lettera a), dell’Außenwirtschaftsgesetz (legge sul commercio estero), del 6 giugno 2013 (BGBl. 2013 I, pag. 1482), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: l’«AWG»), è punito con pena detentiva da tre mesi a cinque anni chiunque violi un divieto di esportazione, importazione, trasporto, trasferimento, vendita, acquisto, fornitura, messa a disposizione, diffusione o investimento, previsto da un atto giuridico direttamente applicabile delle Comunità europee o dell’Unione europea, pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee o dell’Unione europea, finalizzato a dare esecuzione ad una sanzione economica adottata dal Consiglio nel settore della politica estera e di sicurezza comune.
9 Ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 6, dell’AWG, il tentativo di commettere uno di tali reati è passibile di sanzioni penali.
Procedimento principale e questione pregiudiziale
10 Il 31 maggio 2022 ZZ si è recata all’aeroporto di Francoforte sul Meno (Germania) con l’intenzione di prendere un volo per Istanbul (Turchia), poi, da lì, un volo per Mosca (Russia), per soggiornare in Russia dal 31 maggio al 21 giugno 2022.
11 In occasione del controllo doganale effettuato all’aeroporto di Francoforte sul Meno, ZZ è risultata in possesso di EUR 14 855 e di 99 150 rubli russi in banconote, che essa non aveva previamente dichiarato alle dogane, destinati a coprire le sue spese di viaggio e a pagare cure mediche che dovevano esserle prestate in Russia, vale a dire cure dentistiche, un trattamento ormonale in una clinica di assistenza medica alla procreazione e un trattamento di follow-up di un’operazione mammaria in una clinica di chirurgia plastica.
12 Le banconote denominate in euro sono state sequestrate per un importo di EUR 13 800, mentre le banconote rimanenti le sono state lasciate per uso personale per coprire le spese di viaggio. ZZ ha infine rinunciato al viaggio.
13 L’Amtsgericht Frankfurt am Main (Tribunale circoscrizionale di Francoforte sul Meno, Germania) ha riconosciuto ZZ colpevole di tentata esportazione illegale di banconote, in applicazione dell’articolo 18, paragrafo 1, punto 1, lettera a), e paragrafo 6, dell’AWG, in combinato disposto con l’articolo 5 decies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014. Nell’ambito della sua valutazione giuridica, tale giudice, basandosi sul considerando 2 di tale regolamento e sulle indicazioni relative all’interpretazione della nozione di «uso personale», ai sensi dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), di detto regolamento, figuranti sul sito Internet della Commissione europea, ha ritenuto che le banconote denominate in euro trovate addosso all’imputata nel procedimento principale al momento della sua uscita dal territorio tedesco non rientrassero nell’eccezione prevista da tale disposizione.
14 ZZ ha proposto un ricorso per cassazione («Revision») dinanzi all’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Tribunale superiore del Land, Francoforte sul Meno, Germania), giudice del rinvio, avverso la sentenza di primo grado.
15 Il giudice del rinvio indica che l’interpretazione dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014 rientra nella competenza esclusiva della Corte e che quest’ultima non si è ancora pronunciata al riguardo. Aggiunge che tale interpretazione non si impone con un’evidenza che consenta di escludere qualsiasi ragionevole dubbio.
16 Di conseguenza, l’Oberlandesgericht Frankfurt (Tribunale superiore del Land, Francoforte) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’esportazione di banconote denominate nella valuta ufficiale di uno Stato membro sia necessaria, ai sensi dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento [n. 833/2014], per l’uso personale di una persona fisica che si reca in Russia, nel caso in cui tali banconote siano destinate all’espletamento in Russia di cure mediche a favore di tale persona (nella fattispecie, un trattamento odontoiatrico, un trattamento ormonale in una clinica per la fertilità e un trattamento di follow-up a seguito di un intervento chirurgico al seno in una clinica di chirurgia plastica)».
Sulla questione pregiudiziale
17 Con la sua questione il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014 debba essere interpretato nel senso che l’esportazione da parte di una persona che si reca in Russia di banconote in euro, per pagare trattamenti medici cui tale persona intende sottoporsi in tale paese terzo, costituisce un’esportazione necessaria all’uso personale di detta persona, ai sensi di tale disposizione.
18 Secondo una costante giurisprudenza della Corte, per interpretare una norma di diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della formulazione della stessa, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (sentenza del 9 settembre 2021, Comité Interprofessionnel du Vin de Champagne, C‑783/19, EU:C:2021:713, punto 44 e giurisprudenza citata).
19 In primo luogo, ai sensi dell’articolo 5 decies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, è vietato vendere, fornire, trasferire o esportare banconote denominate nella valuta ufficiale di uno Stato membro alla Russia o a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od organismo in Russia, ivi compresi il governo russo e la banca centrale russa, o per un uso in tale paese.
20 Tuttavia, conformemente all’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), di detto regolamento, siffatto divieto non si applica alla vendita, alla fornitura, al trasferimento o all’esportazione di banconote denominate in qualsiasi valuta ufficiale di uno Stato membro se la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione sono necessari per uso personale da parte di persone fisiche che si recano in Russia o dei loro familiari più stretti che li accompagnano.
21 Dalla formulazione dell’articolo 5 decies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 risulta quindi che il divieto previsto da tale disposizione si applica alla vendita, alla fornitura, al trasferimento o all’esportazione di banconote denominate, in particolare, in euro a «qualsiasi» persona fisica o giuridica, a «qualsiasi» entità o a «qualsiasi» organismo «in Russia» o «per un uso in Russia».
22 Tale formulazione suggerisce che, prevedendo siffatto divieto, il legislatore dell’Unione intende escludere, in via generale, la messa a disposizione, a titolo gratuito o in cambio di beni o servizi, di denaro contante espresso in euro o in altra valuta di uno Stato membro a beneficio di qualsiasi persona fisica o giuridica residente o stabilita in Russia.
23 Peraltro, per quanto riguarda l’eccezione a tale divieto, di cui all’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, anzitutto, il significato e la portata dei termini «uso personale» che figurano in detta disposizione, di cui né quest’ultima né alcun’altra disposizione di tale regolamento, in particolare l’articolo 1 di quest’ultimo, contengono una definizione, devono essere determinati conformemente al significato abituale di tali termini nel linguaggio corrente [v., per analogia, sentenza del 5 febbraio 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Imbarco dei marittimi nel porto di Rotterdam), C‑341/18, EU:C:2020:76, punto 42 e giurisprudenza citata]. Orbene, detti termini designano, nella loro accezione corrente, un uso per i bisogni propri della persona interessata, in contrapposizione, in particolare, a un uso a fini professionali, commerciali o di investimento.
24 Inoltre, il termine «necessario», anch’esso contenuto in detta disposizione, implica, conformemente al suo significato abituale, che, per non incorrere nel divieto previsto all’articolo 5 decies, paragrafo 1, di tale regolamento, la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di banconote denominate in euro devono essere indispensabili per soddisfare siffatti bisogni.
25 Infine, la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di banconote denominate in euro rientranti nell’eccezione al divieto sono, ai sensi dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, del regolamento n. 833/2014, quelli necessari per l’uso personale «delle persone fisiche che si recano in Russia o dei loro familiari più stretti che li accompagnano». Tali termini suggeriscono che il denaro contante espresso in euro di cui la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione sono autorizzati ai sensi di tale disposizione deve essere destinato a sopperire alle necessità proprie di tali persone durante il loro viaggio e soggiorno in Russia.
26 Pertanto, dall’interpretazione letterale dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014 risulta che sono sottratti al divieto previsto al paragrafo 1 di tale articolo la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione, da parte di una persona che si reca in Russia, del denaro contante espresso in euro che le è necessario per procurarsi beni o servizi che soddisfino i bisogni occasionati dal viaggio e dal soggiorno in Russia di questa stessa persona o eventualmente dei familiari più stretti che la accompagnino.
27 In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto in cui si inserisce l’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, occorre rilevare che tale disposizione costituisce una deroga al divieto previsto all’articolo 5 decies, paragrafo 1, di tale regolamento. Orbene, secondo una giurisprudenza costante, le eccezioni devono essere interpretate restrittivamente, affinché le regole generali non siano svuotate del loro contenuto [sentenza del 28 ottobre 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Estradizione e ne bis in idem), C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, punto 120 e giurisprudenza citata].
28 Orbene, un’interpretazione dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, come quella sostenuta dall’imputata nel procedimento principale, secondo la quale sarebbe sufficiente che la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di banconote denominate in una valuta di uno Stato membro non perseguano uno scopo commerciale, professionale o di investimento perché possano rientrare in detta eccezione, svuoterebbe di contenuto il divieto enunciato all’articolo 5 decies, paragrafo 1, di tale regolamento. Infatti, in tale ipotesi, sarebbe possibile trasferire in Russia, senza restrizioni, somme di denaro espresse in una tale valuta moneta per effettuarvi acquisti personali di qualsiasi natura, peraltro difficilmente comprovabili.
29 Di conseguenza, solo un’interpretazione di tale disposizione nel senso che rientrano nell’eccezione prevista da quest’ultima unicamente la vendita, la fornitura, il trasferimento e l’esportazione di banconote denominate nella valuta di uno Stato membro destinate a coprire le spese di viaggio e di soggiorno della persona che si reca in Russia, o dei familiari più stretti che la accompagnino, consente di garantire un’interpretazione rigorosa di tale eccezione senza svuotare di contenuto la regola generale prevista all’articolo 5 decies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014.
30 In terzo luogo, per quanto riguarda la finalità perseguita dal regolamento n. 833/2014, risulta, da un lato, dal considerando 2 di quest’ultimo che esso ha lo scopo di applicare misure restrittive misure restrittive supplementari «onde aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Russia per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e onde promuovere una soluzione pacifica della crisi». Inoltre, secondo il considerando 6 della decisione 2022/578, il Consiglio ha ritenuto opportuno, «in vista della gravità della situazione e in risposta all’aggressione militare della Russia nei confronti dell’Ucraina», introdurre ulteriori misure restrittive, in particolare estendendo il divieto di esportare banconote denominate in euro a tutte le valute ufficiali degli Stati membri.
31 Un tale divieto mira, in definitiva, ad evitare che il sistema economico russo benefici dell’accesso al denaro contante espresso in una qualsiasi valuta di uno Stato membro al fine di aumentare ulteriormente il costo delle azioni della Russia nei confronti dell’Ucraina.
32 Per quanto riguarda, peraltro, la finalità perseguita dall’eccezione prevista all’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, tenuto conto del fatto che l’Unione non ha adottato misure restrittive concernenti la circolazione delle persone verso la Russia a fini, in particolare, di turismo e che è indispensabile per le persone che viaggiano e soggiornano in tale paese terzo procurarsi, a tal titolo, beni e servizi, l’introduzione da parte del legislatore dell’Unione di tale eccezione, che riguarda proprio le persone che si recano in Russia e i loro familiari più stretti che le accompagnino, deve essere intesa nel senso che mira unicamente a garantire l’effettività di tale diritto alla circolazione.
33 In tale contesto, da un lato, un’interpretazione restrittiva dell’eccezione di cui all’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, nel senso che solo la vendita, la fornitura, il trasferimento e l’esportazione di banconote denominate in euro e destinate a finanziare le spese di viaggio e di soggiorno della persona che si reca in Russia e dei suoi familiari più stretti che la accompagnino rientrano nell’eccezione prevista da tale disposizione, è conforme agli obiettivi di detto regolamento ricordati ai punti 30 e 31 della presente sentenza.
34 Dall’altro lato, una tale interpretazione restrittiva dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, in quanto garantisce che una persona che si reca in Russia possa disporre del denaro contante necessario per procurarsi i beni e i servizi indispensabili per soddisfare i propri bisogni durante il viaggio e il soggiorno in Russia ed eventualmente quelli dei suoi familiari più stretti che la accompagnino, consente altresì di raggiungere la finalità perseguita da tale eccezione, ossia garantire l’effettività del diritto di viaggiare in Russia.
35 Ne consegue che l’esportazione da parte di una persona che si reca in Russia di banconote denominate in euro per pagare trattamenti medici come quelli di cui trattasi nel procedimento principale non rientra nell’eccezione prevista all’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, poiché siffatti trattamenti non rispondono a necessità occasionate dal viaggio o dal soggiorno di tale persona in Russia.
36 Occorre pertanto rispondere al giudice del rinvio dichiarando che l’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014 deve essere interpretato nel senso che l’esportazione da parte di una persona che si reca in Russia di banconote in euro, per pagare trattamenti medici cui tale persona intende sottoporsi in detto paese terzo, non costituisce un’esportazione necessaria all’uso personale di detta persona, ai sensi di tale disposizione.
Sulle spese
37 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:
L’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina, come modificato dal regolamento di esecuzione (UE) 2022/595 del Consiglio, dell’11 aprile 2022,
deve essere interpretato nel senso che:
l’esportazione da parte di una persona che si reca in Russia di banconote in euro, per pagare trattamenti medici cui tale persona intende sottoporsi in detto paese terzo, non costituisce un’esportazione necessaria all’uso personale di detta persona, ai sensi di tale disposizione.
Firme
* Lingua processuale: il tedesco.
Edizione provvisoria
SENTENZA DELLA CORTE (Quinta Sezione)
30 aprile 2025 (*)
« Rinvio pregiudiziale – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina – Regolamento (UE) n. 833/2014 – Articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a) – Divieto di esportazione delle banconote denominate in euro – Deroga in caso di esportazione per uso personale – Banconote destinate a coprire spese mediche »
Nella causa C‑246/24,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dall’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Tribunale superiore del Land, Francoforte sul Meno, Germania), con decisione del 2 aprile 2024, pervenuta in cancelleria il 5 aprile 2024, nel procedimento penale contro
ZZ,
con l’intervento di:
Generalstaatsanwaltschaft Frankfurt am Main,
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta da M.L. Arastey Sahún (relatrice), presidente di sezione, D. Gratsias, E. Regan, J. Passer e B. Smulders, giudici,
avvocato generale: N. Emiliou
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
– per ZZ, da M. Amiragov, Rechtsanwalt;
– per la Commissione europea, da M. Carpus-Carcea e M. Kellerbauer, in qualità di agenti,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2014, L 229, pag. 1), come modificato dal regolamento di esecuzione (UE) 2022/595 della Commissione, dell’11 aprile 2022 (GU 2022, L 114, pag. 60) (in prosieguo: il «regolamento n. 833/2014»).
2 Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento penale a carico di ZZ per tentata esportazione illecita di banconote verso la Russia.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Regolamento n. 833/2014
3 Il considerando 2 del regolamento n. 833/2014 così recita:
«Il 22 luglio 2014 il Consiglio [dell’Unione europea] ha concluso che, qualora la Russia non risponda alle richieste formulate nelle conclusioni del Consiglio europeo del 27 giugno 2014 e nelle conclusioni del Consiglio del 22 luglio, si tiene pronto a introdurre senza indugio un pacchetto di ulteriori misure restrittive significative. Si ritiene pertanto opportuno applicare misure restrittive supplementari onde aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Russia per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e onde promuovere una soluzione pacifica della crisi. Le misure in questione saranno riesaminate periodicamente e potranno essere sospese o revocate, oppure integrate da altre misure restrittive, alla luce degli sviluppi in loco».
4 L’articolo 5 decies di tale regolamento prevede quanto segue:
«1 È vietato vendere, fornire, trasferire o esportare banconote denominate nella valuta ufficiale di uno Stato membro alla Russia o a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od organismo in Russia, ivi compresi il governo russo e la banca centrale russa, o per un uso in Russia.
2 Il divieto di cui al paragrafo 1 non si applica alla vendita, alla fornitura, al trasferimento o all’esportazione di banconote denominate nella valuta ufficiale di uno Stato membro se la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione sono necessari per:
a) uso personale da parte di persone fisiche che si recano in Russia o dei loro familiari più stretti che li accompagnano; o
b) scopi ufficiali di missioni diplomatiche o consolari od organizzazioni internazionali in Russia che godono di immunità in virtù del diritto internazionale».
Decisione (PESC) 2022/346
5 Il considerando 5 della decisione (PESC) 2022/346 del Consiglio, del 1º marzo 2022, che modifica la decisione 2014/512/PESC concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 63, pag. 5), è così formulato:
«In considerazione della gravità della situazione, e in risposta all’aggressione militare della Russia contro l’Ucraina, è opportuno introdurre ulteriori misure restrittive (…) [Occorre inoltre, fatte salve talune eccezioni, vietare di fornire banconote in euro alla Russia]».
Regolamento (UE) 2022/345
6 I considerando 2, 3 e 6 del regolamento (UE) 2022/345 del Consiglio, del 1º marzo 2022, che modifica il regolamento (UE) n. 833/2014 concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 63 I, pag. 1), così recitano:
«(2) Il regolamento (UE) n. 833/2014 attua alcune misure di cui alla decisione 2014/512/PESC del Consiglio [del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2014, L 229, pag. 13)].
(3) Il 1º marzo 2022 il Consiglio ha adottato la decisione [2022/246], che modifica la decisione [2014/512] e impone ulteriori misure restrittive (…). Vieta inoltre, fatte salve talune eccezioni, di fornire banconote in euro alla Russia.
(...)
(6) È pertanto opportuno modificare di conseguenza il regolamento [n. 833/2014]».
Decisione (PESC) 2022/578
7 Il considerando 6 della decisione (PESC) 2022/578 del Consiglio, dell’8 aprile 2022, che modifica la decisione 2014/512/PESC concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (GU 2022, L 111, pag. 70), enuncia quanto segue:
«In vista della gravità della situazione e in risposta all’aggressione militare russa nei confronti dell’Ucraina, è opportuno introdurre ulteriori misure restrittive. In particolare è auspicabile estendere (…) i divieti in materia di esportazione di banconote denominate in euro e di vendita di valori mobiliari denominati in euro a tutte le valute ufficiali degli Stati membri (...)».
Diritto tedesco
8 Ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, punto 1, lettera a), dell’Außenwirtschaftsgesetz (legge sul commercio estero), del 6 giugno 2013 (BGBl. 2013 I, pag. 1482), nella versione applicabile al procedimento principale (in prosieguo: l’«AWG»), è punito con pena detentiva da tre mesi a cinque anni chiunque violi un divieto di esportazione, importazione, trasporto, trasferimento, vendita, acquisto, fornitura, messa a disposizione, diffusione o investimento, previsto da un atto giuridico direttamente applicabile delle Comunità europee o dell’Unione europea, pubblicato nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee o dell’Unione europea, finalizzato a dare esecuzione ad una sanzione economica adottata dal Consiglio nel settore della politica estera e di sicurezza comune.
9 Ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 6, dell’AWG, il tentativo di commettere uno di tali reati è passibile di sanzioni penali.
Procedimento principale e questione pregiudiziale
10 Il 31 maggio 2022 ZZ si è recata all’aeroporto di Francoforte sul Meno (Germania) con l’intenzione di prendere un volo per Istanbul (Turchia), poi, da lì, un volo per Mosca (Russia), per soggiornare in Russia dal 31 maggio al 21 giugno 2022.
11 In occasione del controllo doganale effettuato all’aeroporto di Francoforte sul Meno, ZZ è risultata in possesso di EUR 14 855 e di 99 150 rubli russi in banconote, che essa non aveva previamente dichiarato alle dogane, destinati a coprire le sue spese di viaggio e a pagare cure mediche che dovevano esserle prestate in Russia, vale a dire cure dentistiche, un trattamento ormonale in una clinica di assistenza medica alla procreazione e un trattamento di follow-up di un’operazione mammaria in una clinica di chirurgia plastica.
12 Le banconote denominate in euro sono state sequestrate per un importo di EUR 13 800, mentre le banconote rimanenti le sono state lasciate per uso personale per coprire le spese di viaggio. ZZ ha infine rinunciato al viaggio.
13 L’Amtsgericht Frankfurt am Main (Tribunale circoscrizionale di Francoforte sul Meno, Germania) ha riconosciuto ZZ colpevole di tentata esportazione illegale di banconote, in applicazione dell’articolo 18, paragrafo 1, punto 1, lettera a), e paragrafo 6, dell’AWG, in combinato disposto con l’articolo 5 decies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014. Nell’ambito della sua valutazione giuridica, tale giudice, basandosi sul considerando 2 di tale regolamento e sulle indicazioni relative all’interpretazione della nozione di «uso personale», ai sensi dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), di detto regolamento, figuranti sul sito Internet della Commissione europea, ha ritenuto che le banconote denominate in euro trovate addosso all’imputata nel procedimento principale al momento della sua uscita dal territorio tedesco non rientrassero nell’eccezione prevista da tale disposizione.
14 ZZ ha proposto un ricorso per cassazione («Revision») dinanzi all’Oberlandesgericht Frankfurt am Main (Tribunale superiore del Land, Francoforte sul Meno, Germania), giudice del rinvio, avverso la sentenza di primo grado.
15 Il giudice del rinvio indica che l’interpretazione dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014 rientra nella competenza esclusiva della Corte e che quest’ultima non si è ancora pronunciata al riguardo. Aggiunge che tale interpretazione non si impone con un’evidenza che consenta di escludere qualsiasi ragionevole dubbio.
16 Di conseguenza, l’Oberlandesgericht Frankfurt (Tribunale superiore del Land, Francoforte) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’esportazione di banconote denominate nella valuta ufficiale di uno Stato membro sia necessaria, ai sensi dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento [n. 833/2014], per l’uso personale di una persona fisica che si reca in Russia, nel caso in cui tali banconote siano destinate all’espletamento in Russia di cure mediche a favore di tale persona (nella fattispecie, un trattamento odontoiatrico, un trattamento ormonale in una clinica per la fertilità e un trattamento di follow-up a seguito di un intervento chirurgico al seno in una clinica di chirurgia plastica)».
Sulla questione pregiudiziale
17 Con la sua questione il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014 debba essere interpretato nel senso che l’esportazione da parte di una persona che si reca in Russia di banconote in euro, per pagare trattamenti medici cui tale persona intende sottoporsi in tale paese terzo, costituisce un’esportazione necessaria all’uso personale di detta persona, ai sensi di tale disposizione.
18 Secondo una costante giurisprudenza della Corte, per interpretare una norma di diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della formulazione della stessa, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (sentenza del 9 settembre 2021, Comité Interprofessionnel du Vin de Champagne, C‑783/19, EU:C:2021:713, punto 44 e giurisprudenza citata).
19 In primo luogo, ai sensi dell’articolo 5 decies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, è vietato vendere, fornire, trasferire o esportare banconote denominate nella valuta ufficiale di uno Stato membro alla Russia o a qualsiasi persona fisica o giuridica, entità od organismo in Russia, ivi compresi il governo russo e la banca centrale russa, o per un uso in tale paese.
20 Tuttavia, conformemente all’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), di detto regolamento, siffatto divieto non si applica alla vendita, alla fornitura, al trasferimento o all’esportazione di banconote denominate in qualsiasi valuta ufficiale di uno Stato membro se la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione sono necessari per uso personale da parte di persone fisiche che si recano in Russia o dei loro familiari più stretti che li accompagnano.
21 Dalla formulazione dell’articolo 5 decies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014 risulta quindi che il divieto previsto da tale disposizione si applica alla vendita, alla fornitura, al trasferimento o all’esportazione di banconote denominate, in particolare, in euro a «qualsiasi» persona fisica o giuridica, a «qualsiasi» entità o a «qualsiasi» organismo «in Russia» o «per un uso in Russia».
22 Tale formulazione suggerisce che, prevedendo siffatto divieto, il legislatore dell’Unione intende escludere, in via generale, la messa a disposizione, a titolo gratuito o in cambio di beni o servizi, di denaro contante espresso in euro o in altra valuta di uno Stato membro a beneficio di qualsiasi persona fisica o giuridica residente o stabilita in Russia.
23 Peraltro, per quanto riguarda l’eccezione a tale divieto, di cui all’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, anzitutto, il significato e la portata dei termini «uso personale» che figurano in detta disposizione, di cui né quest’ultima né alcun’altra disposizione di tale regolamento, in particolare l’articolo 1 di quest’ultimo, contengono una definizione, devono essere determinati conformemente al significato abituale di tali termini nel linguaggio corrente [v., per analogia, sentenza del 5 febbraio 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Imbarco dei marittimi nel porto di Rotterdam), C‑341/18, EU:C:2020:76, punto 42 e giurisprudenza citata]. Orbene, detti termini designano, nella loro accezione corrente, un uso per i bisogni propri della persona interessata, in contrapposizione, in particolare, a un uso a fini professionali, commerciali o di investimento.
24 Inoltre, il termine «necessario», anch’esso contenuto in detta disposizione, implica, conformemente al suo significato abituale, che, per non incorrere nel divieto previsto all’articolo 5 decies, paragrafo 1, di tale regolamento, la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di banconote denominate in euro devono essere indispensabili per soddisfare siffatti bisogni.
25 Infine, la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di banconote denominate in euro rientranti nell’eccezione al divieto sono, ai sensi dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, del regolamento n. 833/2014, quelli necessari per l’uso personale «delle persone fisiche che si recano in Russia o dei loro familiari più stretti che li accompagnano». Tali termini suggeriscono che il denaro contante espresso in euro di cui la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione sono autorizzati ai sensi di tale disposizione deve essere destinato a sopperire alle necessità proprie di tali persone durante il loro viaggio e soggiorno in Russia.
26 Pertanto, dall’interpretazione letterale dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014 risulta che sono sottratti al divieto previsto al paragrafo 1 di tale articolo la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione, da parte di una persona che si reca in Russia, del denaro contante espresso in euro che le è necessario per procurarsi beni o servizi che soddisfino i bisogni occasionati dal viaggio e dal soggiorno in Russia di questa stessa persona o eventualmente dei familiari più stretti che la accompagnino.
27 In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto in cui si inserisce l’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, occorre rilevare che tale disposizione costituisce una deroga al divieto previsto all’articolo 5 decies, paragrafo 1, di tale regolamento. Orbene, secondo una giurisprudenza costante, le eccezioni devono essere interpretate restrittivamente, affinché le regole generali non siano svuotate del loro contenuto [sentenza del 28 ottobre 2022, Generalstaatsanwaltschaft München (Estradizione e ne bis in idem), C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, punto 120 e giurisprudenza citata].
28 Orbene, un’interpretazione dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, come quella sostenuta dall’imputata nel procedimento principale, secondo la quale sarebbe sufficiente che la vendita, la fornitura, il trasferimento o l’esportazione di banconote denominate in una valuta di uno Stato membro non perseguano uno scopo commerciale, professionale o di investimento perché possano rientrare in detta eccezione, svuoterebbe di contenuto il divieto enunciato all’articolo 5 decies, paragrafo 1, di tale regolamento. Infatti, in tale ipotesi, sarebbe possibile trasferire in Russia, senza restrizioni, somme di denaro espresse in una tale valuta moneta per effettuarvi acquisti personali di qualsiasi natura, peraltro difficilmente comprovabili.
29 Di conseguenza, solo un’interpretazione di tale disposizione nel senso che rientrano nell’eccezione prevista da quest’ultima unicamente la vendita, la fornitura, il trasferimento e l’esportazione di banconote denominate nella valuta di uno Stato membro destinate a coprire le spese di viaggio e di soggiorno della persona che si reca in Russia, o dei familiari più stretti che la accompagnino, consente di garantire un’interpretazione rigorosa di tale eccezione senza svuotare di contenuto la regola generale prevista all’articolo 5 decies, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014.
30 In terzo luogo, per quanto riguarda la finalità perseguita dal regolamento n. 833/2014, risulta, da un lato, dal considerando 2 di quest’ultimo che esso ha lo scopo di applicare misure restrittive misure restrittive supplementari «onde aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Russia per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e onde promuovere una soluzione pacifica della crisi». Inoltre, secondo il considerando 6 della decisione 2022/578, il Consiglio ha ritenuto opportuno, «in vista della gravità della situazione e in risposta all’aggressione militare della Russia nei confronti dell’Ucraina», introdurre ulteriori misure restrittive, in particolare estendendo il divieto di esportare banconote denominate in euro a tutte le valute ufficiali degli Stati membri.
31 Un tale divieto mira, in definitiva, ad evitare che il sistema economico russo benefici dell’accesso al denaro contante espresso in una qualsiasi valuta di uno Stato membro al fine di aumentare ulteriormente il costo delle azioni della Russia nei confronti dell’Ucraina.
32 Per quanto riguarda, peraltro, la finalità perseguita dall’eccezione prevista all’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, tenuto conto del fatto che l’Unione non ha adottato misure restrittive concernenti la circolazione delle persone verso la Russia a fini, in particolare, di turismo e che è indispensabile per le persone che viaggiano e soggiornano in tale paese terzo procurarsi, a tal titolo, beni e servizi, l’introduzione da parte del legislatore dell’Unione di tale eccezione, che riguarda proprio le persone che si recano in Russia e i loro familiari più stretti che le accompagnino, deve essere intesa nel senso che mira unicamente a garantire l’effettività di tale diritto alla circolazione.
33 In tale contesto, da un lato, un’interpretazione restrittiva dell’eccezione di cui all’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, nel senso che solo la vendita, la fornitura, il trasferimento e l’esportazione di banconote denominate in euro e destinate a finanziare le spese di viaggio e di soggiorno della persona che si reca in Russia e dei suoi familiari più stretti che la accompagnino rientrano nell’eccezione prevista da tale disposizione, è conforme agli obiettivi di detto regolamento ricordati ai punti 30 e 31 della presente sentenza.
34 Dall’altro lato, una tale interpretazione restrittiva dell’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, in quanto garantisce che una persona che si reca in Russia possa disporre del denaro contante necessario per procurarsi i beni e i servizi indispensabili per soddisfare i propri bisogni durante il viaggio e il soggiorno in Russia ed eventualmente quelli dei suoi familiari più stretti che la accompagnino, consente altresì di raggiungere la finalità perseguita da tale eccezione, ossia garantire l’effettività del diritto di viaggiare in Russia.
35 Ne consegue che l’esportazione da parte di una persona che si reca in Russia di banconote denominate in euro per pagare trattamenti medici come quelli di cui trattasi nel procedimento principale non rientra nell’eccezione prevista all’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014, poiché siffatti trattamenti non rispondono a necessità occasionate dal viaggio o dal soggiorno di tale persona in Russia.
36 Occorre pertanto rispondere al giudice del rinvio dichiarando che l’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento n. 833/2014 deve essere interpretato nel senso che l’esportazione da parte di una persona che si reca in Russia di banconote in euro, per pagare trattamenti medici cui tale persona intende sottoporsi in detto paese terzo, non costituisce un’esportazione necessaria all’uso personale di detta persona, ai sensi di tale disposizione.
Sulle spese
37 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:
L’articolo 5 decies, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (UE) n. 833/2014 del Consiglio, del 31 luglio 2014, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina, come modificato dal regolamento di esecuzione (UE) 2022/595 del Consiglio, dell’11 aprile 2022,
deve essere interpretato nel senso che:
l’esportazione da parte di una persona che si reca in Russia di banconote in euro, per pagare trattamenti medici cui tale persona intende sottoporsi in detto paese terzo, non costituisce un’esportazione necessaria all’uso personale di detta persona, ai sensi di tale disposizione.
Firme
* Lingua processuale: il tedesco.
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