Tar 2025 – la sentenza del Tar del Lazio riguardante l'annullamento del decreto sul Foglio di servizio elettronico (Fdse) per gli Ncc richiede un'analisi approfondita dei diversi aspetti giuridici, economici e normativi coinvolti.

 

Tar 2025 – la  sentenza del Tar del Lazio riguardante l'annullamento del decreto sul Foglio di servizio elettronico (Fdse) per gli Ncc richiede un'analisi approfondita dei diversi aspetti giuridici, economici e normativi coinvolti.

**Contesto e motivazioni della pronuncia**

Il Tar del Lazio ha deciso di annullare le disposizioni contenute nel decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che regolamentava la tenuta e la compilazione del Foglio di servizio elettronico per gli Ncc (noleggio con conducente). La principale motivazione risiede nel fatto che le norme adottate sono state ritenute illegittime per eccesso di potere, violazione di legge e contrasto con principi costituzionali ed eurounitari.

**Eccesso di potere e difetto di copertura legislativa**

Il Tar ha evidenziato come il decreto abbia adottato un sistema di regolazione autonoma, privo di un adeguato supporto legislativo. In altre parole, l'atto amministrativo ha creato obblighi e vincoli senza che ci fosse una specifica legge che ne legittimasse l'adozione, configurandosi così come un abuso di potere. La mancanza di copertura legislativa rappresenta un vizio di illegittimità grave, poiché l’atto amministrativo deve rispettare i limiti e le competenze già previsti dalla legge.

**Violazione di principi costituzionali ed eurounitari**

Il decreto è stato ritenuto incompatibile con diversi principi fondamentali:

- **Legalità**: la regolamentazione adottata non ha una base legislativa chiara e sufficiente.
- **Proporzionalità**: le restrizioni imposte agli Ncc sono sproporzionate rispetto all’obiettivo di contrastare l’abusivismo, rendendo il sistema eccessivamente gravoso per gli operatori del settore.
- **Libertà economica**: le norme limitano ingiustificatamente la libertà di impresa, un principio tutelato dalla Costituzione e dalla normativa europea.
- **Protezione dei dati personali**: l’introduzione del Fdse e delle sue modalità di compilazione potrebbe sollevare problematiche in materia di privacy, non adeguatamente considerate.
- **Concorrenza**: le restrizioni possono creare ostacoli alla libera concorrenza nel settore del trasporto privato, penalizzando gli operatori onesti rispetto a eventuali abusivi o irregolari.

**Implicazioni pratiche e settoriali**

Il Tar ha sottolineato come le disposizioni del decreto abbiano un impatto sostanziale sulla capacità operativa delle imprese di Ncc, imponendo obblighi sproporzionati rispetto alla finalità dichiarata, ovvero il contrasto all’abusivismo. Tali misure, infatti, risultano particolarmente gravose in contesti urbani ad alta densità o caratterizzati da grande dinamicità, dove le esigenze di flessibilità e rapidità sono fondamentali.

**Conclusioni e riflessioni**

La decisione del Tar rappresenta un importante precedente in materia di regolamentazione del settore Ncc, sottolineando la necessità di un intervento normativo che rispetti i principi di legalità, proporzionalità e libertà economica. L'annullamento del decreto evidenzia come le norme amministrative non possano sostituire o oltrepassare le competenze legislative, e che le regolamentazioni devono essere adeguate, bilanciate e rispettose dei diritti fondamentali.

Per il settore, questa sentenza può significare un ripensamento delle modalità di regolamentazione e controllo, favorendo un quadro normativo più equilibrato e rispettoso delle libertà di impresa e dei principi costituzionali ed europei. È auspicabile un intervento legislativo che definisca in modo chiaro e proporzionato le modalità di tenuta e compilazione del Foglio di servizio elettronico, evitando gli eccessi che hanno portato all’annullamento.

In sintesi, la sentenza del Tar del Lazio rappresenta un importante richiamo al rispetto dei limiti di competenza dell’amministrazione e alla necessità di norme che siano effettivamente coerenti con i principi di legalità, proporzionalità e tutela della concorrenza.


Pubblicato il 04/08/2025
N. 15288/2025 REG.PROV.COLL.
N. 14092/2024 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 14092 del 2024, proposto da
Fulvio Amadio, rappresentato e difeso dall'avvocato con domicilio eletto presso lo studio Marco Berliri in Roma, piazza Venezia 11, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Raffaele Cassano, Claudio Tesauro, Giorgio Bitonto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Interno, Garante per la protezione dei dati personali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
della Cooperativa San Giovanni Taxi Roma - Società Cooperativa, non costituita in giudizio;
per l'annullamento:
- del decreto interministeriale n. 226 del 16.10.2024, che disciplina le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico di cui all''articolo 11, comma 4, della legge n. 21 del 15.1.1992 ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente effettuato esclusivamente mediante autovettura o motocarrozzetta e ne individua le specifiche tecniche, emanato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Capo Dipartimento per i Trasporti e la Navigazione di concerto con il Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno, nonché di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, tra cui per quanto necessario:
- il parere dell’Autorità Garante per la protezione dei dati personali espresso nell’adunanza del 23.5.2024, citato nelle premesse del Decreto;
- la circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Dipartimento per i trasporti e la navigazione – Direzione generale per la motorizzazione n. 34247 del 3.12.2024 ad oggetto “Chiarimenti in ordine alle modalità di funzionamento del sistema informatico per la compilazione e gestione del Foglio di Servizio elettronico, disciplinato con Decreto Interministeriale 26 ottobre 2024, n. 226”.


Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Interno e del Garante per la protezione dei dati personali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 il dott. Marco Savi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO
1. Il ricorrente è un operatore del servizio di noleggio con conducente ("NCC") tramite autovettura autorizzato dal Comune di Bassano Romano.
2. Con il presente ricorso egli ha impugnato gli atti indicati in epigrafe concernenti la disciplina del foglio di servizio elettronico di cui all’articolo 11, comma 4, della legge 15.1.1992, n. 21, articolando cinque mezzi di censura.
3. Con il primo motivo si deduce “Violazione e falsa applicazione dell’art. 100 Cost. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, legge 20/1994. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost.”. Il d.m. n. 226/2024 sarebbe illegittimo per non essere stato sottoposto al controllo preventivo di legittimità da parte della Corte dei Conti. Esso, infatti, avrebbe introdotto disposizioni innovative (tempo minimo di attesa tra un servizio e l’altro con annesso obbligo di rientro in rimessa), assumendo portata normativa.
4. Con il secondo motivo si lamenta “Violazione e falsa applicazione degli artt. 11, comma 4, della Legge Quadro. Violazione dei principi dettati dalla Corte costituzionale nella Sentenza 56/2020. Violazione degli artt. 49, 56 e 101-109 TFUE. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost. Violazione dei principi di proporzionalità, non discriminazione e ragionevolezza (art. 3 Cost.). Violazione dei principi di tutela del consumatore (artt. 2 e 41 Cost.) e di libertà di circolazione (art. 16 Cost.). Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 206/2005 (Codice del Consumo) e della Direttiva Consumatori. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà”. Il Decreto (artt. 4-5) avrebbe illegittimamente reintrodotto l’obbligo di rientro in rimessa e alcune esenzioni dallo stesso che sono stati già dichiarati incostituzionali dalla Sentenza n. 56/2020 della Corte costituzionale. Esso, infatti, prevede che soltanto in due casi il vettore NCC possa operare con partenza da luogo diverso dalla rimessa, e cioè:
a) in caso di singolo servizio con partenza da un luogo diverso dalla rimessa purché questo sia registrato almeno 20 minuti prima dell'inizio del servizio, rechi come dati di partenza i medesimi dati di cui alla sezione dati di arrivo del precedente servizio e sia svolto altresì nella stessa data del servizio precedente (cd. “regime dei 20 minuti”);
b) in caso di servizio reso nell’ambito di un contratto di durata.
5. I suddetti due regimi di esenzione sarebbero perfettamente speculari ai regimi di esenzione già dichiarati costituzionalmente illegittimi, con la sola differenza che nel precedente regime di esenzione per i cd. “servizi collegati” era necessario che la prenotazione fosse già presente al momento dell’uscita dalla rimessa, mentre nel sistema previsto dal Decreto è necessario che la prenotazione del cd. “servizio collegato” sia registrata almeno 20 minuti prima dall’inizio del servizio (anche se fuori dalla rimessa), con la conseguenza che – considerate le circostanze in cui operano gli NCC, nel traffico, in luoghi nevralgici, e alla guida, e considerati anche i tempi di inserimento – nessuna corsa potrebbe di fatto essere inserita ragionevolmente prima di circa mezz’ora dal servizio richiesto. Peraltro, sarebbe del tutto assente una definizione chiara di “servizi collegati”, che si assume essere connessa al mero collegamento temporale e geografico tra i due servizi, ma che non potrebbe escludersi possa essere interpretata, restrittivamente nell’ambito dei controlli, quali servizi collegati qualitativamente al soggetto richiedente o al tipo di prestazioni svolte.
6. Le disposizioni del Decreto impugnato risulterebbero palesemente sproporzionate rispetto alle finalità dichiarate, non essendo necessarie per raggiungere gli obiettivi prefissati di regolamentazione del servizio NCC e di tutela del regime di piazza riservato ai taxi. La Corte costituzionale avrebbe infatti già chiarito che l'introduzione di misure volte a restringere l'operatività degli NCC, al fine di evitare un presunto conflitto con il regime di piazza dei taxi, “può essere evitata, senza che per questo si creino interferenze con il servizio di piazza, proprio grazie alla possibilità, introdotta dalla stessa normativa statale in esame, di utilizzare gli strumenti tecnologici, specie per il tramite di un'appropriata disciplina dell'attività delle piattaforme tecnologiche che intermediano tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea” (sentenza n. 56/2020).
7. L’illegittimità del regime dei 20 minuti troverebbe conferma anche nella pronuncia n. 6718/2021 del Tribunal Supremo spagnolo, che ha ritenuto non conforme con i principi generali dell’ordinamento spagnolo e dei Trattati UE previsioni simili al regime dei 20 minuti di cui al Decreto, sostenendo che un tempo minimo di attesa (in quel caso di 30 minuti) costituisse una limitazione significativa all’esercizio del servizio NCC in Spagna. L’introduzione di un tempo minimo di attesa è stata dichiarata illegittima in Spagna anche nella pronuncia n. 3263-2023 del Tribunal Constitucional, con riferimento a disposizioni molto simili a quelle del Decreto adottate dalle autorità delle Isole Baleari. Similmente, il regime dei 20 minuti introdotto dal Decreto qui impugnato sarebbe in contrasto con il principio di libera iniziativa economica della nostra Carta costituzionale (art. 41 Cost.).
8. Sotto ulteriore profilo, l’obbligo di rientro in rimessa e il regime dei 20 minuti si porrebbero in aperto contrasto con i principi di tutela del consumatore (artt. 2 e 41 Cost.), di libertà di circolazione (art. 16 Cost.) e di non discriminazione (art. 3 Cost.).
9. Il Decreto violerebbe, inoltre, i principi di uguaglianza e non discriminazione sanciti dall'art. 3 della Costituzione. Infatti, esso introdurrebbe un regime speciale particolarmente gravoso per gli NCC con l’asserito fine di tutelare le prerogative dei taxi cui sarebbe riservata l’utenza “al minuto”, determinando, tuttavia, effetti meramente protezionistici di tale ultima categoria.
10. In alcun modo gli evidenziati profili di illegittimità potrebbero essere superati in virtù della previsione di un regime "agevolato" per i cd. “contratti di durata”, per i quali è previsto un regime di deroga al rientro in rimessa o al regime dei venti minuti mediante l'utilizzo del cd. "Modello C" di cui al Decreto. Tale regime di deroga – intimamente connesso al regime di rientro in rimessa dichiarato incostituzionale – sarebbe irragionevole e carente sotto il profilo della chiarezza normativa, escludendo dal proprio ambito di applicazione i contratti stipulati per mezzo di soggetti intermediari, con disposizione irragionevole o comunque opaca e suscettibile di interpretazioni divergenti. Non sarebbe chiaro, ad esempio, se l'esclusione riguardi solo le piattaforme tecnologiche (che sono escluse altresì dalla definizione di "committente") o si estenda anche a intermediari tradizionali quali agenzie di viaggio, hotel, o broker di servizi di trasporto, inclusi soggetti stranieri. Questa ambiguità non solo ostacolerebbe l'applicazione uniforme della disciplina, ma creerebbe un evidente squilibrio competitivo, penalizzando categorie di operatori tradizionalmente legittimati ad operare nel settore. Escludere a priori gli intermediari comporterebbe una restrizione non giustificata delle libertà economiche di questi ultimi e dei vettori NCC, oltre che una limitazione delle scelte disponibili per i consumatori.
11. Con il terzo motivo si denuncia “Violazione degli artt. 7 (Rispetto della vita privata e familiare), 8 (Protezione dei dati di carattere personale) e 52 (Portata e interpretazione dei diritti e dei principi) della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea; violazione artt. 5(1)(c), 5(e) e 25 del Regolamento UE 679/2016 (“GDPR”) concernenti la proporzionalità del trattamento, la minimizzazione dei dati, la limitazione nella conservazione e il principio di privacy-by-design. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost. Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà”. Il Decreto (art. 7) illegittimamente prevedrebbe che i dati del foglio di servizio in formato elettronico siano conservati in un’applicazione sotto la esclusiva titolarità del Ministero, per una durata di 3 anni, con possibilità di accesso da parte di una significativa platea di soggetti. Da ciò deriverebbero enormi rischi per la tutela della vita privata e familiare di passeggeri e conducenti, con un impatto significativo sulla protezione dei relativi dati personali. L’Autorità ministeriale, infatti, non avrebbe risolto i profili di criticità sollevati dal Garante per la protezione dei dati personali nell’atto di segnalazione del 16.5.2019 in punto di identificazione del soggetto che usufruisce del servizio di noleggio e la tracciabilità del percorso effettuato e adozione di misure adeguate ed efficaci al fine di escludere o ridurre i rischi per i diritti degli interessati.
12. Il decreto, anzitutto, in quanto atto amministrativo generale, non potrebbe fungere da base giuridica per i trattamenti da esso individuati sulla scorta delle novità introdotte dal c.d. “DL Capienze” (D.L. 139/2021, convertito in legge con modificazioni dalla L. 205/2021). Quest’ultimo, infatti, riconoscerebbe la liceità dei trattamenti fondati su atti amministrativi generali esclusivamente in relazione a trattamenti specifici, e per la precisione: per i trattamenti di dati personali da parte delle autorità competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali (art. 5, D.Lgs. 51/2018, come modificato dal DL Capienze); per i trattamenti di dati personali per fini di sicurezza nazionale o difesa (art. 58 Codice Privacy, come modificato dal DL Capienze); per i trattamenti di categorie particolari di dati personali necessari per motivi di interesse pubblico rilevante (art. 2-terdecies Codice Privacy, come modificato dal DL Capienze); per il trattamento di dati personali effettuato per l'esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all'esercizio di pubblici poteri (art. 2-sexies Codice Privacy, come modificato dal DL Capienze). Le limitate ipotesi sopra elencate nelle quali è possibile individuare la base giuridica in un atto amministrativo generale mal si adatterebbero ai trattamenti delineati nel Decreto, in quanto essi non sarebbero connessi a finalità repressive di reati, a ragioni sicurezza nazionale o difesa o all’esercizio di un chiaro compito di interesse pubblico, posto che il Decreto ometterebbe di indicare le finalità sottese alla necessità di porre in essere un così ampio trattamento, tanto più presso i sistemi di un’amministrazione centrale dello Stato.
13. Sotto altro profilo, il trattamento previsto sarebbe comunque sproporzionato rispetto alla finalità perseguita, mancando qualsivoglia bilanciamento, tanto più alla luce dell’avvenuta declaratoria di incostituzionalità dell’obbligo di rientro in rimessa. Nell’impianto della Legge Quadro, infatti, il foglio di servizio sarebbe stato propedeutico e funzionale all’obbligo di rientro in rimessa. Dal momento che tale obbligo è venuto meno, il foglio di servizio avrebbe perduto la propria ratio, con la conseguenza che la disciplina di dettaglio di cui al Decreto avrebbe al più dovuto mitigarne l’invasività, piuttosto che potenziarla.
14. Quanto ai tempi di conservazione, la previsione di un periodo di conservazione di 3 anni sarebbe illogica e in contrasto con le indicazioni del Garante, che aveva sollecitato l’Autorità amministrativa a valutare l’opportunità di conformare i tempi di conservazione dei dati al termine di due anni.
15. Le finalità dell’accesso ai dati sarebbero inoltre descritte in modo estremamente vago e generico, da disposizioni talmente ampie che potrebbero essere piegate fino a ricomprendere qualsiasi scopo. Precisamente, secondo il Decreto l’obbligo di conservazione triennale si giustificherebbe in ragione delle seguenti finalità di accesso: (i) per gli organi che espletano i servizi di polizia stradale “ai fini della consultazione dei dati in esso presenti”; (ii) per i comuni “ai fini della consultazione dei dati relativi ai servizi svolti dai vettori titolari di autorizzazioni rilasciate dai medesimi”; e (iii) per il CED “ai fini della manutenzione e dell’evoluzione del registro informatico pubblico nazionale” (art. 8, comma 3). Il periodo di 3 anni sarebbe del tutto irragionevole anche considerando che, per le medesime finalità, la Legge Quadro aveva previsto, in via transitoria, che nelle more dello sviluppo degli applicativi per il foglio di servizio elettronico quest’ultimo fosse sostituito da una versione cartacea dello stesso, da compilarsi manualmente e conservarsi in originale a bordo del veicolo per 15 giorni. Il Decreto, senza motivare in alcun modo, porterebbe tale termine da 15 giorni a 3 anni.
16. La disciplina ministeriale, inoltre, non prevedrebbe strumenti adeguati che siano in grado di garantire la sicurezza e la riservatezza dei dati sensibili conservati nella piattaforma del Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture, tant’è che lo stesso Allegato 5 del Decreto riporta che il rischio di intrusioni che possano comportare l’accesso illegittimo a dati personali è di livello “medio”, il che desterebbe profonde preoccupazioni per la tutela degli interessi degli utenti registrati all’App Uber, i cui dati saranno trattati dai vettori NCC, in virtù dell’amplissima platea di soggetti autorizzati
17. Infine, sarebbe illegittima l’attribuzione al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del potere di condurre – in assenza di una chiara finalità individuata nella legge – una raccolta massiva di informazioni particolarmente sensibile, relative alla libera circolazione delle persone nel territorio nazionale.
18. Il quarto mezzo reca “Violazione dell’articolo 117, comma 6, Cost. (riparto della potestà regolamentare tra Stato e Regioni). Violazione dei principi della Legge 21 ed eccesso di delega. Violazione degli artt. 41 Cot. (libertà di iniziativa economica) e 117 Cost. (primato del diritto dell’UE, per contrasto con artt. 56 e 101-109 TFUE nonché 16 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea). Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 206/2005 (Codice del Consumo) e della Direttiva Consumatori. Violazione dell’art. 77, comma 2, della Costituzione (invalidità derivata in virtù della incostituzionalità del DL Semplificazioni). Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost. Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà”. Il Decreto sarebbe anche illegittimo perché disciplina nel dettaglio le modalità operative del servizio NCC, invadendo la sfera della potestà normativa e regolamentare delle Regioni, in violazione dei principi stabiliti dall’art. 117 Cost. Per di più, il Decreto individua nel Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (e quindi, ancora una volta, nello Stato centrale) l’unica autorità competente per lo sviluppo e la gestione dell’applicazione generativa i fogli di servizio elettronico, senza alcun tipo di coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali. Il Decreto, inoltre, contrasterebbe con i principi di delega posti dalla Legge Quadro, risultando pertanto viziato anche da eccesso di potere per l’evidente sconfinamento della delega da parte delle disposizioni in esso inserite e non previste dalla normativa primaria, imponendo la raccolta e la conservazione di un set di dati sensibilmente più ampio di quello previsto dalla legge, la conservazione centralizzata anziché presso il titolare dell’autorizzazione per l’eventuale mera esibizione in sede di controllo (come previsto dalla Legge Quadro per il regime transitorio), con accesso consentito a una amplissima platea di soggetti, inclusi i dipendenti comunali, gli appartenenti ad organi militari e di polizia e i dipendenti delle motorizzazioni civili, e un periodo di conservazione di 3 anni, a dispetto del termine di 15 giorni previsto per il regime transitorio della Legge Quadro, entrando peraltro nel merito dell’operatività del servizio, mentre avrebbe dovuto disciplinare esclusivamente le “specifiche” della versione elettronica del foglio di servizio.
19. Imponendo un tempo minimo di attesa di 20 minuti tra una corsa e l’altra, il decreto limiterebbe severamente la libertà di iniziativa economica dei vettori NCC in Italia (e per l’effetto ostacolerebbe l’operatività delle piattaforme di intermediazione on-demand per i servizi NCC, come Uber). Tale limitazione della libertà di iniziativa economica sarebbe del tutto ingiustificata e dunque illegittima, sia in base alla costituzione italiana (art. 41 Cost.), sia in base alla disciplina unionale.
20. Il Decreto sarebbe illegittimo anche perché emanato in attuazione di una norma di rango primario (l’art. 11, comma 4, della Legge Quadro) incostituzionale. Invero, l’art. 10-bis del DL Semplificazioni, che ha novellato l’art. 11, comma 4, della Legge Quadro, sarebbe stato approvato in violazione del principio di omogeneità dei provvedimenti d’urgenza di cui all’art. 77 Cost. (poiché il DL Semplificazioni ha assorbito disposizioni originariamente contenute nel diverso D.L. 143, afferente ad altra materia), nonché in violazione dell’iter di conversione dei decreti-legge previsto dal medesimo art. 77 Cost.
21. Con il quinto e ultimo motivo si contesta “Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 5 della Direttiva (UE) 2015/1535 (“Direttiva Servizi Tecnici” o “Direttiva Regole Tecniche”) e del D.Lgs. 223/2017 attuativo della medesima. Violazione del principio del primato del diritto dell’Unione Europea e dell'art. 117, comma 1, Cost.”. Il Decreto sarebbe stato adottato in violazione della Direttiva Servizi Tecnici, che prevede che gli Stati membri debbano notificare alla Commissione Europea ogni atto normativo nazionale volto a introdurre norme non espressamente previste a livello di legislazione europea relative, tra l’altro, all’esercizio di un servizio della società dell’informazione. Infatti non risulta che esso sia stato notificato alla Commissione Europea. La disciplina introdotta dal Decreto si qualificherebbe, infatti, quale “regola relativa a servizi tecnici”, in quanto introduce disposizioni di carattere generale e astratto applicabili agli NCC, che di conseguenza subordinano di fatto l’esercizio di un servizio della società dell’informazione ad obblighi specifici. E sarebbe indubbio che piattaforme on demand per i servizi NCC (quali ad esempio Uber), siano qualificabili quali “prestatori di servizi della società dell’informazione”, in quanto soggetti che offrono il proprio servizio, tramite apposita applicazione (“per via elettronica”), “a distanza”, “a richiesta (individuale)” dell’utente (“destinatario di servizi”).
22. Si sono costituiti il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell’interno e il Garante per la protezione dei dati personali, che:
- hanno evocato in primo luogo la necessità di integrare il contraddittorio chiamando in giudizio i rappresentanti della categoria taxi;
- hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso poiché proposto da operatori del settore del trasporto NCC che non lamenterebbero alcuna lesione attuale alla propria posizione giuridica soggettiva, tenuto conto, per di più, del fatto che – al momento – nessun titolare di autorizzazione NCC sarebbe nella condizione materiale di compilare il FDSE, che risulta ancora in fase di sviluppo come emerge dalla circolare prot. 36861/2024;
- hanno concluso, nel merito, per il rigetto del ricorso.
23. All’udienza pubblica del 4.6.2025 il Collegio ha davo avviso alle parti, ai sensi dell’art. 73, co. 3, c.p.a., della sussistenza di profili di inammissibilità del terzo motivo di ricorso per difetto di legittimazione attiva. La causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.
DIRITTO
27. Va preliminarmente rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse sollevata dalle Amministrazioni intimate. L’eccezione è motivata dalla parte pubblica in ragione del fatto che il ricorso è “proposto da operatori del settore del trasporto NCC che non lamentano alcuna lesione attuale alla propria posizione giuridica soggettiva, tenuto conto, per di più, del fatto incontrovertibile che – al momento – nessun titolare di autorizzazione NCC è nella condizione materiale di compilare il FDSE”. La prospettazione è manifestamente infondata.
28. Va ricordato, infatti, che secondo un indirizzo giurisprudenziale consolidato “un atto generale […] è immediatamente impugnabile quando incide senz’altro – senza la necessaria intermediazione di provvedimenti applicativi [da intendersi quali atti implicanti ulteriori valutazioni di interessi, n.d.r.] – sui comportamenti e sulle scelte dei suoi destinatari” (Cons. St., V, 7.11.2014, n. 5480). Nel caso di specie, non v’è alcun dubbio che tale incidenza vi sia, in quanto il contenuto dispositivo del decreto impugnato e dei relativi allegati esaurisce i profili di conformazione dell’attività dei vettori NCC connessi all’introduzione del foglio di servizio elettronico, residuando esclusivamente la definizione di aspetti meramente tecnici legati all’accesso all’applicazione informatica, e ha diretta incidenza sul comportamento dei destinatari della disciplina, nonché sulla convenienza economica dei rapporti instaurati con i terzi.
29. Va altresì rigettata la richiesta della parte pubblica di disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei (non meglio precisati) “rappresentanti della categoria taxi”.
30. A questo riguardo, va rilevato che il decreto impugnato disciplina “le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente effettuato esclusivamente mediante autovettura o motocarrozzetta e ne individua le specifiche tecniche”. Gli atti oggetto del giudizio non riguardano in alcun modo l’attività svolta dai titolari di licenza taxi, i quali possono soltanto vantare un interesse indiretto e mediato alla sua conservazione, che vale bensì a legittimare l’intervento in giudizio, ma che è insufficiente ai fini della configurazione dei medesimi come controinteressati in senso proprio (cfr. Cons. St., V, 22.10.2024, n. 8461; TAR Lazio – Roma, II, 4.9.2012, n. 7516).
31. Passando all’esame delle doglianze, il ricorso va in parte dichiarato inammissibile, in parte rigettato e in parte accolto nei termini di seguito precisati.
32. Inammissibile è il terzo motivo di ricorso, con il quale si denuncia la contrarietà sotto vari profili della disciplina impugnata alla normativa di matrice unionale in materia di tutela dei dati personali, declinata essenzialmente nella prospettiva degli utenti. La posizione fatta valere con tale doglianza è, infatti, la tutela della vita privata e familiare di tali soggetti, bene di cui, tuttavia, il ricorrente non può in alcun modo reputarsi titolare, né la ricorrente ha addotto la sussistenza di profili di rilevanza alla doglianza immediatamente attinenti alla propria sfera giuridica.
33. In proposito, occorre ricordare che “l’azione di annullamento […], similmente all’azione disciplinata dal codice di procedura civile (di cui mutua le fondamentali caratteristiche anche in virtù del rinvio esterno contemplato dall’art. 39, comma 1, c.p.a.), è contraddistinta dalla presenza di due condizioni, ovvero la legittimazione ad agire e l’interesse a ricorrere (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2023, n. 7928). In linea generale, la semplice possibilità di ricavare dall’invocata decisione di accoglimento della richiesta di annullamento dell’atto impugnato una qualche utilità pratica, indiretta ed eventuale, ricollegabile in via meramente contingente ed occasionale al corretto esercizio della funzione pubblica censurata, non dimostra la sussistenza della posizione legittimante, nel senso che siffatto possibile vantaggio ottenibile dalla pronuncia non risulta idoneo a determinare, da solo, il riconoscimento di una situazione differenziata dal quisque de populo, fondante la legittimazione al ricorso; occorre, invece, un’ulteriore condizione-elemento che valga a creare l’indicata differenziazione, cui essa condizione-elemento si riferisce, rispetto alla situazione di coloro che avrebbero un generico interesse alla legalità dell’azione amministrativa (Cons. Stato, sez. III, 8 settembre 2016, n. 3829). L’interesse ad agire (rectius, a ricorrere), invece, di cui all’art. 100 c.p.c., consiste, come noto, nell’utilità personale (in quanto specificamente e direttamente riguardante il ricorrente nella sua qualità di titolare di una posizione differenziata e qualificata e non il generico interesse alla legalità dell’azione amministrativa), attuale (dovendo sussistere al momento della proposizione del ricorso e sino alla decisione, non essendo sufficiente una mera eventualità di lesione) e concreta (da valutare con riferimento ad una effettiva lesione della situazione giuridica soggettiva del ricorrente) promanante dalla rimozione del provvedimento amministrativo impugnato e, più in generale, identificantesi (Ad. Plen. n. 9/2014) con il bisogno di tutela giurisdizionale al punto da prospettarsi il ricorso al giudice amministrativo quale rimedio indispensabile per rimuovere lo stato di fatto lesivo, sempreché non sussistano elementi tali da indurre a ritenere che l'azione si traduca in un abuso della tutela giurisdizionale. […] La legittimazione a ricorrere si distingue, quindi, dall’interesse a ricorrere poiché non dipende dai riflessi pratici scaturenti dall’eventuale accoglimento della domanda giudiziale a vantaggio della sfera giuridica di colui il quale abbia agito in giudizio, identificandosi esclusivamente nella titolarità di una situazione giuridica soggettiva esplicativa di un interesse meritevole di tutela, secondo l’ordinamento giuridico. Il che induce, preliminarmente, ad accertare se [il ricorrente, n.d.r.] sia o meno titolare di un interesse qualificato e differenziato legittimante l’azione di annullamento proposta, rilevando i vantaggi dell’eventuale caducazione dei provvedimenti amministrativi impugnati in un secondo momento, allorché risulti comprovata la legittimazione a ricorrere dell’interessato, non potendosi, in mancanza, ascrivere rilievo legittimante soltanto alle utilità pratiche perseguite in giudizio” (Cons. Stato, II, 23.4.2025, n. 3496).
34. Dalla lettura del ricorso è palese che il ricorrente formuli le contestazioni svolte nell’ambito del terzo motivo nella prospettiva dell’asserito pregiudizio che le previsioni del decreto determinerebbero in capo essenzialmente agli utenti del servizio, risultando del tutto residuale e privo di sviluppo argomentativo il riferimento ai conducenti, mentre è del tutto generico il paventato rischio di responsabilità per eventuale trattamento illecito dei dati (meramente adombrato in sede di memoria), senza adeguata prospettazione della posizione che fonderebbe tale responsabilità. Il motivo è, in definitiva, essenzialmente sviluppato introducendo nel processo profili di valutazione che pertengono alla posizione giuridica di terzi soggetti.
35. Il terzo motivo, pertanto, va dichiarato inammissibile.
36. Il primo motivo è infondato.
37. L’art. 11, co. 4, della legge 15.1.1992, n. 21, come sostituito dall’art. 10-bis del decreto-legge 14.12.2018, n. 135 (convertito, con modificazioni, dalla legge 11.2.2019, n. 12), stabilisce che “Nel servizio di noleggio con conducente è previsto l'obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno”. La disposizione prosegue indicando i dati che devono essere inseriti nel foglio di servizio.
38. La richiamata previsione normativa ha, pertanto, introdotto l’obbligo di tenuta del foglio di servizio elettronico, individuando altresì le tipologie di dati che esso è chiamato ad ospitare, mentre ha demandato all’Autorità amministrativa la definizione delle sole “specifiche” dello strumento e, quindi, un’attività meramente attuativa/esecutiva finalizzata a sviluppare le soluzioni necessarie a consentire la sua concreta implementazione.
39. Va, pertanto, escluso che il decreto potesse innovare l’ordinamento e quindi essere configurato come atto normativo, come tale da assoggettare al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti.
40. Né a diversa conclusione potrebbe giungersi in ragione dell’asserita introduzione, nel corpo del decreto, di previsioni effettivamente innovative e, quindi, tali da assumere portata normativa, il che, piuttosto, vizierebbe l’atto amministrativo sotto distinti profili, per l’esorbitanza del relativo disposto rispetto al suo oggetto come definito dalla legge, come peraltro è accaduto nel caso di specie per le ragioni che si passa ad illustrare.
41. Il Collegio a questo punto ritiene necessario esaminare preliminarmente il quarto motivo di ricorso, laddove è dedotta l’illegittimità del decreto, per sconfinamento della delega legislativa, laddove esso prevede non già la conservazione delle informazioni contenute nei fogli di servizio da parte del titolare dell’autorizzazione per l’eventuale, mera esibizione in sede di controllo (come previsto dalla Legge Quadro per il regime transitorio), bensì la conservazione delle stesse da parte di un’autorità centrale dello Stato, con accesso consentito a un’ampia platea di soggetti, inclusi i dipendenti comunali, gli appartenenti ad organi militari e di polizia e i dipendenti delle motorizzazioni civili, nonché per un periodo di tempo significativamente superiore a quello di 15 giorni previsto dalla legge per il foglio di servizio cartaceo.
42. Le censure sono fondate.
43. Al riguardo, è opportuno previamente richiamare il contesto normativo in cui si è sviluppata l’elaborazione della disciplina censurata.
44. Con il decreto-legge 14.12.2018, n. 135 (convertito, con modificazioni, dalla legge 11.2.2019, n. 12), il legislatore ha operato un complessivo riassetto del regime afferente all’esercizio dell’attività di noleggio con conducente, introducendo le seguenti modifiche alla previgente disciplina contenuta nella legge 15.1.1992, n. 21:
- possibilità di effettuare la prenotazione del servizio, oltre che presso la rimessa, anche presso la sede, e altresì mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici (nuovo art. 3, co. 1, l. n. 21/1992);
- possibilità di disporre, oltre che della rimessa situata nel comune che ha rilasciato l’autorizzazione, di ulteriori rimesse nel territorio di altri comuni della medesima provincia o area metropolitana (art. 3, co. 3, l. n. 21/1992);
- possibilità, anche per i titolari di autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente di autovettura ovvero di natante, in caso di malattia, invalidità o sospensione della patente, intervenute successivamente al rilascio della licenza o dell'autorizzazione, di mantenere la titolarità della licenza o dell'autorizzazione a condizione che siano sostituiti alla guida dei veicoli o alla conduzione dei natanti, per l'intero periodo di durata della malattia, dell'invalidità o della sospensione della patente, da persone in possesso dei requisiti professionali e morali previsti dalla normativa vigente (art. 10, co. 2-bis, l. n. 21/1992);
- previsione dell’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno, in sostituzione del foglio di servizio cartaceo già previsto dalla previgente normativa (art. 11, co. 4, l. n. 21/1992);
- previsione dell’obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni servizio (già precedentemente introdotto ma successivamente sospeso dall’art. 7-bis, co. 1, del D.L. n. 5/2009, con disposizione reiterata di anno in anno sino all’intervento del D.L. n. 135/2018) e delle relative deroghe, che consentivano di iniziare un nuovo servizio senza il rientro in rimessa quando: i) sul foglio di servizio sono registrate, sin dalla partenza dalla rimessa o dal pontile d’attracco, più prenotazioni di servizio oltre la prima, con partenza o destinazione all’interno della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione (art. 11, co. 4-bis, l. n. 21/1992); ii) in via transitoria, quando il servizio è svolto in esecuzione di un contratto in essere tra cliente e vettore, stipulato in forma scritta con data certa sino a quindici giorni antecedenti la data di entrata in vigore del presente decreto e regolarmente registrato (art. 10-bis, co. 9, d.l n. 135/2018);
- possibilità di fermata su suolo pubblico durante l’attesa del cliente che ha effettuato la prenotazione del servizio e nel corso dell'effettiva prestazione del servizio stesso (art. 11, co. 4-ter, l. n. 21/1992);
- istituzione, presso il Centro elaborazione dati del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di un registro informatico pubblico nazionale delle imprese titolari di licenza per il servizio taxi effettuato con autovettura, motocarrozzetta e natante e di quelle di autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente effettuato con autovettura, motocarrozzetta e natante (c.d. RENT, art. 10-bis, co. 3, d.l. n. 135/2018);
- disciplina, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dello sviluppo economico, da adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dell’attività delle piattaforme tecnologiche di intermediazione che intermediano tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea (art. 10-bis, co. 8, d.l. n. 135/2018).
45. Sul predetto assetto è intervenuta la Corte costituzionale con la sentenza n. 56/2020, la quale ha:
- dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 10-bis, commi 1, lettere e) – nella parte, in cui, sostituendo il comma 4 dell’art. 11, l. n. 21/1992, ha previsto che l'inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire presso le rimesse, con ritorno alle stesse – ed f), e 9 del d.l. n. 135/2018, avendo ritenuto sproporzionato l’incondizionato obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni servizio;
- ritenuto ragionevoli e non sproporzionati l’obbligo di ricevere le richieste di prestazioni e le prenotazioni presso la rimessa o la sede, anche con l’utilizzo di strumenti tecnologici, l’obbligo di compilare e tenere un “foglio di servizio”, nonché la temporanea moratoria al rilascio di nuove autorizzazioni NCC fino alla completa operatività del RENT.
46. Con decreto del 19.2.2020 l’Amministrazione ha adottato la disciplina del RENT, la cui operatività è stata, tuttavia, immediatamente sospesa dal MIT con un successivo decreto del 20.2.2020, in ragione del fatto che l’istituzione del registro sarebbe stata “funzionale all’adempimento anche degli obblighi di cui al citato art. 11, comma 4, e che, pertanto, ai sensi del comma 6 del medesimo art. 10-bis, la piena operatività del predetto registro è subordinata all’adozione del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dell’interno, relativo alle specifiche del foglio di servizio in formato elettronico”.
47. Sin dalle prime fasi di elaborazione delle specifiche del foglio di servizio elettronico, pertanto, l’Amministrazione ha inteso operare uno stretto collegamento tra il suddetto strumento e il RENT, tanto da ritenerli non suscettibili di separata operatività.
48. Come emerge dalla sentenza della Sezione n. 6068 del 27.3.2024, che si è pronunciata sulla legittimità del decreto 20.2.2020 (annullandolo), il MIT non ha mai (allora) chiarito i termini e le ragioni dell’asserito collegamento del foglio di servizio elettronico con il RENT. Anche alla luce di tale (mancato) chiarimento, la Sezione ha potuto concludere che:
- “l’art. 10-bis, comma 3, del d.l. n. 135/2018 stabilisce che l’istituzione del Registro sarebbe dovuta intervenire entro un anno dalla data di entrata in vigore di tale decreto-legge”;
- “l’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992 […] non subordina affatto l’operatività del Registro all’adozione del decreto ministeriale relativo alle specifiche tecniche del Foglio, come erroneamente ritenuto dal Ministero resistente”;
- “l’art. 10-bis, comma 2, del d.l. n. 135/2018 prevede invece che “Il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dell’interno, di cui all’articolo 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, come modificato dal comma 1, lettera e), del presente articolo, è adottato entro il 30 giugno 2019”. Si tratta, invero, di una norma che si limita a individuare il termine di adozione del decreto ministeriale relativo alle specifiche tecniche del foglio di servizio in formato elettronico, senza assumere alcun ruolo di raccordo ovvero di coordinamento con quanto previsto dall’art. 10-bis, comma 3, del d.l. n. 135/2018 in merito alla istituzione del Registro e all’introduzione delle specifiche tecniche di attuazione dello stesso”;
- “laddove il legislatore avesse effettivamente voluto subordinare l’operatività del Registro all’adozione del decreto recante le specifiche tecniche del foglio di servizio in formato elettronico l’avrebbe innanzitutto espressamente previsto e, comunque, avrebbe ben potuto coordinare diversamente l’efficacia dei plurimi decreti ministeriali in questione, in quanto gli stessi sono stati previsti uno actu, essendo tutti contemplati dall’art. 10-bis del d.l. n. 135/2018 che, sul punto e come più volte evidenziato, ha modificato in parte qua l’art. 11 della legge n. 21/1992”;
- “con specifico riguardo al periodo transitorio, il legislatore ha optato per l’introduzione di uno strumento assimilabile quoad effectum al foglio di servizio in formato elettronico, dettagliando in maniera analitica gli obblighi di tenuta dello stesso da parte degli operatori esercenti il servizio di NCC. Laddove lo strumento del foglio di servizio in formato elettronico fosse stato indispensabile per l’operatività del Registro, di certo il legislatore non avrebbe previsto l’introduzione di uno strumento alternativo di portata transeunte e si sarebbe sicuramente premurato di evidenziare quell’asserito nesso di correlazione tecnica tra Foglio e Registro che il Ministero ha erroneamente inteso porre a fondamento del gravato decreto di sospensione dell’efficacia del decreto ministeriale istitutivo dell’archivio informatico pubblico nazionale. Di tale correlazione, tecnica e/o funzionale, tuttavia non v’è alcuna traccia nelle previsioni normative applicabili ratione materiae”;
- il Ministero ha “falsamente interpretato le previsioni normative appena richiamate, introducendo una condizione di efficacia del decreto istitutivo del Registro – e, dunque, della stessa operativa di tale registro – non prevista dalla legge”, con l’effetto di una “estensione indebita e ad libitum del periodo di moratoria legale relativo al rilascio di nuove autorizzazioni per lo svolgimento dell’attività di NCC”.
49. Di lì a poco, la Corte costituzionale è tornata a pronunciarsi sulla moratoria prevista dall’art. 10-bis, co. 6, del d.l. n. 135/2018, rilevando questa volta che “la disposizione in esame ha consentito per oltre cinque anni dalla sua entrata in vigore (e potrebbe consentirlo in futuro) di mantenere in vita un divieto, vincolante per regioni ed enti locali, che ha gravemente compromesso la possibilità di incrementare la già carente offerta degli autoservizi pubblici non di linea”, consentendo “all’autorità amministrativa di bloccare a tempo indefinito il rilascio di nuove autorizzazioni per l’esercizio del servizio di NCC, con effetti protezionistici consistenti nell’elevare un’indebita barriera alla libertà di accesso al mercato, che non solo si è tradotta un’ulteriore posizione di privilegio degli operatori in questo già presenti – che agiscono in una situazione in cui la domanda è ampiamente superiore all’offerta – ma che, soprattutto, ha causato, in modo sproporzionato, un grave pregiudizio all’interesse della cittadinanza e dell’intera collettività”. Ne è conseguita la declaratoria di illegittimità costituzionale di tale disposizione.
50. Con la disciplina oggi all’esame del Collegio emerge, finalmente, la portata del disegno perseguito dall’Amministrazione onde realizzare la preannunciata interoperabilità tra il RENT e il foglio di servizio elettronico e che si traduce, nella sostanza, nella trasformazione (ma sarebbe meglio dire vera e propria trasfigurazione) di quest’ultimo in un’appendice del primo.
51. Tanto risulta dalle disposizioni che prevedono:
- l’istituzione di un sistema telematico ed informatico, anche sotto forma di applicazione, creato, gestito e messo a disposizione dei vettori NCC dal MIT (cfr. la definizione di “applicazione informatica”, art. 2, co. 1, lett. b), del decreto), che archivia e conserva i fogli di servizio e i relativi dati per la durata di 3 anni (art. 7, co. 1, lett. l) e m));
- l’acquisizione dal RENT dei dati di cui all’Allegato 1 del Decreto (estremi della registrazione sul RENT; nome, cognome, codice fiscale dei conducenti ed estremi della relativa iscrizione nel ruolo dei conducenti di cui all’articolo 6 della legge 15 gennaio 1992, n. 21; dati degli eventuali contratti di durata stipulati dal vettore NCC – cfr. la circolare applicativa al par. 3);
- l’utilizzo dell’applicativo soltanto a seguito della corretta iscrizione nel RENT (all. 5 al decreto; par. 2 della circolare applicativa);
- l’interoperabilità tra i dati riportati nei Fogli di Servizio e quelli presenti nel RENT (all. 5);
- la possibilità, per i Comuni e gli organi di cui all’articolo 12 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, di consultare i dati presenti nel foglio di servizio tramite un’apposita interfaccia grafica (app mobile) o attraverso un sistema che garantisce la cooperazione applicativa tra i sistemi (all. 5);
- l’accesso al sistema consentito al CED, tramite il personale appositamente autorizzato “ai fini della manutenzione e dell’evoluzione del registro informatico pubblico nazionale istituito ai sensi dell’articolo 10-bis, comma 3, del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12” – cfr. art. 8, co. 3, del decreto – laddove è particolarmente evidente la sostanziale integrazione del FDSE nel RENT.
52. Con la descritta architettura l’Amministrazione ha, dunque, precostituito i presupposti per realizzare un controllo generalizzato dell’intera attività dei vettori NCC, per un periodo di tempo particolarmente lungo (3 anni), tramite la diretta disponibilità, accentrata in mano pubblica, di tutti i dati concernenti i servizi di tutti gli operatori attivi sull’intero territorio nazionale, con acquisizione anche delle informazioni riguardanti gli spostamenti degli utenti.
53. Il Collegio reputa, tuttavia, che l’esame della normativa primaria istitutiva del foglio di servizio elettronico non consenta un assetto di questo tipo.
54. L’art. 11, co. 4, terzo e quarto periodo della legge 15.1.1992, n. 21, stabilisce che “Nel servizio di noleggio con conducente è previsto l'obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno.
Il foglio di servizio in formato elettronico deve riportare:
a) targa del veicolo;
b) nome del conducente;
c) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo;
d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio;
e) dati del fruitore del servizio. Fino all'adozione del decreto di cui al presente comma, il foglio di servizio elettronico è sostituito da una versione cartacea dello stesso, caratterizzata da numerazione progressiva delle singole pagine da compilare, avente i medesimi contenuti previsti per quello in formato elettronico, e da tenere in originale a bordo del veicolo per un periodo non inferiore a quindici giorni, per essere esibito agli organi di controllo, con copia conforme depositata in rimessa”.
55. Il foglio di servizio in formato elettronico, per espressa previsione normativa, è compilato, nonché “tenuto”, dal conducente; non presenta una natura diversa, salvo che per il formato, rispetto al foglio di servizio cartaceo previsto in via transitoria in attesa della definitiva implementazione del primo e che è da tenere in originale a bordo del veicolo per un periodo non inferiore a quindici giorni, per essere esibito agli organi di controllo.
56. Anche andando al di là degli elementi testuali ricavabili dal testo della legge, lo stesso esame dei lavori preparatori del disegno di legge di conversione del d.l. 29.12.2018, n. 143 (che costituiva l’originario contenitore delle previsioni in questione, prima di essere trasfuse nella legge di conversione del d.l. n. 135/2018) non consente di intravedere alcuna prospettiva volta all’istituzione di un sistema di controllo del tipo di quello instaurato dal decreto impugnato, il quale si sostanzia, come rilevato, anziché in uno strumento tenuto dal conducente e da esibire agli organi di controllo, in un archivio digitalizzato, obbligatoriamente accentrato in seno all’Amministrazione e aggiornato in tempo reale, in cui confluisce in sostanza l’intera attività svolta dai vettori NCC, il tutto conservato per un periodo incomparabilmente superiore a quello di 15 giorni previsto dalla legge per il foglio di servizio cartaceo.
57. Tenuto conto della portata e della pervasività di un meccanismo di questo tipo, se realmente questa fosse stata l’intenzione del legislatore è agevole ritenere che lo avrebbe sancito espressamente, mentre alcun elemento della previsione normativa consente di pervenire al risultato cui è addivenuto il Ministero, che delinea un’operatività incidente su molteplici valori e interessi anche di rilievo costituzionale, circostanza che avrebbe imposto un previo e idoneo bilanciamento a livello di normazione primaria.
58. D’altra parte, come è già stato rilevato dalla Sezione nella richiamata sentenza n. 6068/2024, “pur volendo teoricamente assumere […] che lo strumento del foglio di servizio in formato elettronico abbia originariamente potuto costituire un fattore differenziale nella lotta all’abusivismo – ossia, in vigenza dell’obbligo, per gli operatori del servizio di NCC, di rientrare in rimessa prima di effettuare un nuovo servizio – successivamente alla dichiarazione di illegittimità costituzionale delle previsioni normative che avevano introdotto tale obbligo, non può più essere in alcun modo sostenuto che il foglio di servizio in formato elettronico costituisca, ai fini del contrasto alle condotte abusive, un presidio superiore al foglio di servizio cartaceo”. Vi è implicita in tale constatazione il riconoscimento che il foglio di servizio elettronico e quello cartaceo, pur nella loro differente configurazione, partecipano della medesima natura, onde il primo, se senz’altro presenta i vantaggi derivanti dall’impiego della tecnologia, nondimeno non si presta ad essere trasfigurato, de iure condito, in un quello che appare un vero e proprio registro, alla pari del RENT, in cui tutto confluisce.
59. Il previsto accentramento informativo imposto dalla disciplina recata dal decreto ministeriale è tanto più grave in considerazione del lunghissimo lasso di tempo di conservazione dei dati, fissato in 3 anni.
60. Sul punto, la norma primaria non sembra prevedere, con riguardo al foglio di servizio elettronico, uno specifico intervallo temporale di conservazione, che è invece definito in 15 giorni per il foglio di servizio cartaceo.
61. Tuttavia, l’apparente silenzio del legislatore sul punto non può in alcun modo intendersi sub specie di conferimento di una delega in bianco al Ministero per individuare, con determinazione discrezionale se non arbitraria, un diverso periodo di conservazione.
62. Al riguardo, occorre ricordare che la prima introduzione dell’obbligo di tenuta di un foglio di servizio cartaceo (sia pure poi volta per volta sospeso) va ricondotta all’art. 29, co. 1-quater, del decreto-legge 30.12.2008, n. 207, come introdotto dalla legge di conversione 27.2.2009, n. 14. Già allora il termine di conservazione era stato previsto in due settimane.
63. La disciplina di cui al d.l. n. 135/2018 non ha sostanzialmente modificato tale profilo, sostituendo il riferimento alle due settimane con il termine di 15 giorni, ma introducendo, altresì, l’obbligo del deposito di una copia conforme presso la rimessa.
64. La suddetta modifica, peraltro, non sottintende un più lungo periodo di conservazione, ma si ricollega alle deroghe introdotte all’obbligo di iniziare e terminare ciascun singolo servizio presso la rimessa.
65. Nel contesto normativo all’epoca vigente, infatti, si prevedeva il divieto, per i vettori NCC, di effettuare più servizi consecutivi se le prenotazioni non fossero tutte antecedenti alla partenza dalla rimessa, in connessione con l’indefettibile obbligo, previsto dalla legge, di rientrare in rimessa prima di poter effettuare un nuovo servizio. In questa situazione il deposito della copia, anteriormente all’avvio del servizio, aveva la funzione di consentire il confronto con l’originale del foglio che, in mancanza, non sarebbe stato possibile (essendo il foglio cartaceo, infatti, sarebbe stato possibile sostanzialmente inventare l’orario di prenotazione).
66. Alla suddetta previsione era, pertanto, estranea la finalità di consentire un controllo più a lungo termine, per il detto tramite, dei servizi registrati nel foglio che, d’altra parte, una volta venuto meno l’obbligo di conservazione dell’originale, avrebbe perduto il necessario termine di riscontro.
67. Orbene, assumere che il termine di 15 giorni sia applicabile al solo foglio cartaceo equivarrebbe a ritenere che il legislatore abbia irrazionalmente circoscritto, con il suddetto limite temporale, le possibilità di controllo dell’Amministrazione proprio nel caso di utilizzo dello strumento considerato meno affidabile.
68. E’, allora, ragionevole concludere che il periodo di 15 giorni sia stato assunto dal legislatore a intervallo temporale (ritenuto) sufficientemente congruo per assicurare l’effettività dei controlli, consentendo una certa possibilità di verifica a ritroso e al contempo ricercando un misura di bilanciamento con le contrapposte esigenze, anche difensive, dei soggetti sottoposti a controllo, oltre che con gli ulteriori valori (anche costituzionali, nella misura in cui rilevano la riservatezza degli spostamenti degli utenti e la libertà di circolazione) in gioco.
69. In questa prospettiva, la previsione del decreto circa la conservazione dei dati per un periodo di tre anni, oltre a non tenere in minima considerazione il termine di legge, non trova alcuna giustificazione, risulta palesemente sproporzionata rispetto alle esigenze dei controlli e si traduce, di fatto, in un serio pregiudizio per l’attività dei soggetti interessati per le implicazioni, in punto di remora all’utilizzo del servizio, da parte dei relativi fruitori i cui dati relativi agli spostamenti sono conservati per un così lungo periodo di tempo.
70. Anche sotto tale profilo, pertanto, il decreto impugnato è illegittimo.
71. I vizi sopra riscontrati, andando a incidere sulla stessa architettura del foglio di servizio, per come costruito dal Ministero, conducono all’integrale annullamento degli atti impugnati.
72. Nondimeno, onde assicurare un completo controllo di legittimità dell’azione amministrativa e anche ai fini degli effetti conformativi del riesercizio del potere, è necessario esaminare le ulteriori censure sviluppate nel ricorso.
73. Il secondo e il quarto motivo (nella parte in cui contesta che il decreto “entra nel merito dell’operatività del servizio, mentre avrebbe dovuto disciplinare esclusivamente le “specifiche” della versione elettronica del foglio di servizio”) vanno esaminati congiuntamente e sono fondati.
74. L’art. 4, co. 3, del decreto stabilisce che “Per i fogli di servizio redatti secondo il modello B di cui all’articolo 4, comma 1, lettera b) l’applicazione informatica prevede: a) che la prenotazione possa essere registrata come bozza di servizio fino a venti minuti prima dell’inizio del relativo servizio; b) che la partenza coincida con l’arrivo del servizio precedente al quale è collegato, che deve essere svolto nella stessa data del servizio di riferimento, fatti salvi i servizi notturni svolti nelle prime quattro ore della giornata successiva”. Entrambe le previsioni di cui alle citate lettere a) e b) sono illegittime per i motivi di seguito evidenziati.
75. In primo luogo, come già rilevato, l’art. 11, co. 4, della legge n. 21/1992 ha rimesso alla determinazione dell’Autorità amministrativa la sola individuazione delle specifiche del foglio di servizio. L’introduzione di un vincolo temporale tra la prenotazione e l’inizio del servizio non può in alcun modo essere riguardato come una specifica del foglio di servizio, costituendo a tutti gli effetti un vincolo conformativo dell’attività dei vettori NCC e, quindi, un profilo di regolazione della relativa attività. La circostanza che il suddetto vincolo sia introdotto sotto forma di un blocco dell’applicazione informatica, che consente la registrazione della bozza del foglio di servizio solo fino a 20 minuti prima dell’inizio del servizio stesso, costituisce un mero espediente finalizzato a ricondurre all’oggetto della delega un (nuovo) limite all’esercizio dell’attività non previsto, né consentito, dalla legge. Ciò, d’altra parte, risulta confermato anche dalla stessa difesa erariale, che giustifica la previsione in funzione della dimostrazione che “l’operatore NCC si trovi legittimamente già su piazza non in quanto sta indebitamente svolgente un servizio omologo a quello dei taxi ma in quanto è lì in attesa di svolgere il servizio richiesto dal cliente che ha effettuato la prenotazione”: si tratta, pertanto, di previsione innovativa, in asserita funzione anti-abuso, il cui oggetto è solo accidentalmente il foglio di servizio ma, sostanzialmente e in primo luogo, è diretto a disciplinare l’attività dei vettori NCC imponendo un tempo di attesa tra la prenotazione e l’inizio del servizio.
76. Analoghe considerazioni possono svolgersi relativamente al profilo disciplinato dall’art. 4, co. 3 lett. b), del decreto, laddove richiede che “la partenza coincida con l’arrivo del servizio precedente al quale è collegato, che deve essere svolto nella stessa data del servizio di riferimento”. Anche in questo caso, il vincolo così previsto è solo strumentalmente disciplinato come una caratteristica dell’applicazione informatica, ma costituisce all’evidenza un (nuovo) limite all’esercizio dell’attività e deborda, pertanto, dalle attribuzioni conferite all’Autorità ministeriale dalla previsione di legge.
77. E’, pertanto, fondato il quarto motivo di ricorso laddove la ricorrente lamenta che il decreto ministeriale, anziché limitarsi a prevedere le specifiche del foglio di servizio, entra (illegittimamente) nel merito dell’operatività del servizio NCC.
78. Anche a prescindere dal rilevato profilo, le richiamate previsioni sono comunque illegittime, come addotto nel secondo motivo, in quanto sproporzionate, irragionevoli e, in sostanza, dirette alla surrettizia reintroduzione dell’obbligo di rientro in rimessa al termine del servizio.
79. Va in proposito ricordato che, ai sensi dell’art. 3, co. 1, della legge n. 21/1992, “Il servizio di noleggio con conducente si rivolge all'utenza specifica che avanza, presso la sede o la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio anche mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici. Lo stazionamento dei mezzi deve avvenire all'interno delle rimesse o presso i pontili di attracco”. Diversamente, ai sensi del precedente articolo 2, il servizio taxi “si rivolge ad una utenza indifferenziata” e “lo stazionamento avviene in luogo pubblico”. Ne consegue che, mentre ai taxi è riservato il servizio di piazza rivolto all’utenza indifferenziata, i vettori NCC possono operare esclusivamente previa prenotazione presso la sede o la rimessa, veicolata anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici.
80. La previa prenotazione del servizio presso la sede o la rimessa, tuttavia, non implica affatto una sua “programmazione” nei termini che sembrano implicati dalle argomentazioni svolte dalle parti intimate. La deduzione della difesa erariale secondo cui “Nessun utente prenoterebbe un servizio di noleggio qualche minuto prima, soprattutto in una grande città” è manifestamente infondata, non considera i vantaggi derivanti dall’utilizzo degli strumenti tecnologici di prenotazione e colloca lo svolgimento del servizio NCC in una dimensione che non corrisponde alla realtà attuale dei servizi di trasporto non di linea, oltre a obliterare le implicazioni derivanti dalla sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020, la cui considerazione da parte del decreto impugnato e nell’ambito delle argomentazioni difensive risulta d’altra parte del tutto pretestuosa.
81. La circostanza che “il noleggiatore dovrebbe – per espressa disposizione normativa - partire dalla rimessa e di certo – in assenza di una prenotazione a tempo debito e in presenza delle consuete condizioni di traffico veicolare – l’utente sarebbe costretto ad attendere invano su piazza” è, da un lato irrilevante e, dall’altro lato, non corrispondente all’assetto del servizio di noleggio con conducente dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020.
82. Quanto al primo aspetto, è evidente che l’introduzione di un tempo di attesa minimo tra la prenotazione e l’inizio del servizio avrebbe l’effetto (irragionevole) di postergare quest’ultimo anche laddove la collocazione della rimessa consentirebbe un avvio più rapido.
83. Soprattutto, va considerato che, mentre i vettori NCC possono operare esclusivamente su prenotazione, siffatta operatività non è preclusa agli esercenti il servizio taxi (che, in più, svolgono anche il servizio diretto all’utenza indifferenziata). In tali condizioni, l’introduzione di un tempo minimo di attesa tra la prenotazione e l’inizio del servizio per i soli vettori NCC ha l’effetto di penalizzare questi ultimi nel solo segmento di attività in cui i due servizi concorrono, con conseguente violazione del principio di uguaglianza: la sola differenza esistente in tale segmento di attività è che, mentre i vettori NCC partono, di norma, dalle rimesse, gli esercenti il servizio taxi possono sostare su piazza, con la conseguenza che essi godrebbero del duplice vantaggio di non avere vincoli quanto al luogo di partenza e di non scontare alcun ritardo nella prestazione del servizio. Si impone in tal modo, pertanto, una vera e propria preclusione all’operatività dei vettori NCC quanto all’utenza “al minuto”, che, tuttavia, non può essere assecondata alla luce della giurisprudenza costituzionale di cui alla sentenza n. 56/2020.
84. Passando, quindi, a questo secondo aspetto, occorre ricordare che la Corte ha censurato il previgente obbligo dei vettori NCC, previsto dalla legge, di iniziare e terminare ogni singolo servizio dalle rimesse, osservando che “Il rigido vincolo imposto dal legislatore – derogabile nei limitati casi previsti al nuovo comma 4-bis dell’art. 11 della legge n. 21 del 1992 e al comma 9 dell’art. 10-bis – si risolve infatti in un aggravio organizzativo e gestionale irragionevole, in quanto obbliga il vettore, nonostante egli possa prelevare e portare a destinazione uno specifico utente in ogni luogo, a compiere necessariamente un viaggio di ritorno alla rimessa “a vuoto” prima di iniziare un nuovo servizio. La prescrizione non è solo in sé irragionevole – come risulta evidente se non altro per l’ipotesi in cui il vettore sia chiamato a effettuare un servizio proprio dal luogo in cui si è concluso il servizio precedente – ma risulta anche sproporzionata rispetto all’obiettivo prefissato di assicurare che il servizio di trasporto sia rivolto a un’utenza specifica e non indifferenziata, in quanto travalica il limite della stretta necessità, considerato che tale obiettivo è comunque presidiato dall’obbligo di prenotazione presso la sede o la rimessa e da quello, previsto all’art. 3, comma 2, della legge n. 21 del 1992, di stazionamento dei mezzi all’interno delle rimesse (o dei pontili d’attracco). Neppure è individuabile un inscindibile nesso funzionale tra il ritorno alla rimessa e le modalità di richiesta o di prenotazione del servizio presso la rimessa o la sede «anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici», previste agli artt. 3, comma 1, e 11, comma 4, primo periodo, della legge n. 21 del 1992, nel testo risultante dalle modifiche introdotte al comma 1, lettere a) ed e), dell’art. 10-bis. La necessità di ritornare ogni volta alla sede o alla rimessa per raccogliere le richieste o le prenotazioni colà effettuate può essere evitata, senza che per questo si creino interferenze con il servizio di piazza, proprio grazie alla possibilità, introdotta dalla stessa normativa statale in esame, di utilizzare gli strumenti tecnologici, specie per il tramite di un’appropriata disciplina dell’attività delle piattaforme tecnologiche che intermediano tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea, demandata dal comma 8 dell’art. 10-bis, come visto, a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Il carattere sproporzionato della misura non è superato – ma solo attenuato, rispetto alla previgente disciplina più restrittiva dettata dall’art. 29, comma 1-quater, del d.l. n. 207 del 2008 – dalla possibilità concessa al vettore di utilizzare, per l’inizio e il termine del servizio, una qualsiasi delle rimesse di cui disponga nell’ambito territoriale provinciale o di area metropolitana, di cui all’art. 3, comma 3, della legge n. 21 del 1992, come sostituito dal comma 1, lettera a), dell’art. 10-bis. Deve essere dichiarata dunque l’illegittimità costituzionale dell’art. 10-bis, comma 1, lettera e), del d.l. n. 135 del 2018, nella parte in cui ha sostituito il secondo periodo del comma 4 dell’art. 11 della legge n. 21 del 1992. […] Per la loro stretta connessione all’obbligo di iniziare e terminare ogni viaggio alla rimessa, sono illegittime anche le norme che derogano in casi particolari allo stesso obbligo, e segnatamente il comma 1, lettera f), nella parte in cui ha aggiunto il comma 4-bis all’art. 11 della legge n. 21 del 1992, e il comma 9 dell’art. 10-bis del d.l. n. 135 del 2018”.
85. Muovendo dall’osservazione della Corte per cui il previgente obbligo di rientro in rimessa fosse evidentemente irragionevole “se non altro per l’ipotesi in cui il vettore sia chiamato a effettuare un servizio proprio dal luogo in cui si è concluso il servizio precedente”, il decreto impugnato ha ritenuto di circoscrivere a tale caso particolare la possibilità dei vettori NCC di iniziare la corsa fuori dalla rimessa, prescrivendo che per il foglio di servizio di cui al modello B l’applicazione informatica preveda che “la partenza coincida con l’arrivo del servizio precedente al quale è collegato”. Tale riduttiva lettura del pronunciamento della Corte è, tuttavia, irricevibile.
86. Con l’inciso valorizzato dal Ministero nella confezione del decreto la Corte ha, in realtà, semplicemente inteso evidenziare, prendendo a riferimento una situazione limite, l’irragionevolezza (più in generale) dell’obbligo incondizionato di rientro in rimessa, anche alla luce della possibilità di utilizzare gli strumenti tecnologici di prenotazione, tant’è che la declaratoria di incostituzionalità è stata estesa (e non certo perché afferenti a un’operatività non consentita) anche alle ulteriori deroghe all’obbligo di rientro in rimessa previste dall’art. 11, co. 4-bis, della legge n. 21/1992 e dall’art. 10-bis, co. 9, del d.l. n. 135/2018.
87. Nell’assetto conseguente alla sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020, pertanto, il rientro in rimessa è legato esclusivamente all’obbligo di stazionamento dei mezzi presso le rimesse, di cui all’art. 3, co. 2, della legge n. 21/1992, e al divieto di sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercito il servizio di taxi, di cui all’art. 11, co. 3, della medesima legge. Per converso, il vettore NCC può legittimamente:
- ricevere più prenotazioni prima della partenza dalla rimessa e quindi svolgere consecutivamente i diversi servizi, che non devono necessariamente essere in alcun modo collegati;
- ricevere prenotazioni durante lo svolgimento di un altro servizio e iniziare a svolgere il nuovo servizio una volta terminato quello precedente, senza vincoli di collegamento con esso;
- ricevere prenotazioni in qualunque momento all’atto del rientro verso la rimessa una volta terminato il servizio precedente e iniziare in tal caso immediatamente il nuovo servizio, senza necessità di rientrare in rimessa e senza che esso debba avere un qualche collegamento con l’ultimo servizio svolto.
88. La limitazione introdotta dal decreto è, pertanto, palesemente contrastante con il regime dell’attività di noleggio con conducente quale risultante dalla richiamata giurisprudenza costituzionale e non può, pertanto, andare esente da censura.
89. D’altra parte, la previsione per cui l’inizio del servizio fuori della rimessa è consentito soltanto nel caso in cui il luogo di partenza del nuovo servizio coincida con quello di arrivo del servizio precedente è di per sé irragionevole, in quanto non si comprende in alcun modo la ragione per la quale il vettore debba ricevere una nuova prenotazione proprio da quel luogo e non da un altro. La spiegazione potrebbe essere rinvenuta nel fatto che il nuovo servizio debba essere “collegato” a quello precedente (come effettivamente richiesto dal decreto, anche se non si comprende in quali termini debba essere declinato tale collegamento), il che varrebbe vieppiù a connotare di illegittimità il limite così imposto, per l’assoluta residualità delle ipotesi in cui tale situazione sarebbe riscontrabile e la conseguente elusione dei principi affermati dalla Corte costituzionale.
90. Alla luce di quanto osservato risulta tanto più evidente anche l’illegittimità del tempo minimo di attesa di venti minuti tra la prenotazione e l’inizio del servizio al di fuori della rimessa: il vettore che stia rientrando in rimessa dopo il termine di un servizio e riceva una nuova prenotazione sarebbe costretto, anche ove non vi fosse la necessità, a sostare sulla pubblica piazza in attesa del cliente prima di poter dare effettivamente il via al servizio, con il che risulta lampante l’ingiustificata posizione di svantaggio in cui la norma colloca i vettori NCC rispetto agli esercenti il servizio taxi per l’impossibilità di raccogliere la clientela “al minuto”, operatività che, è bene precisare, non è in alcun modo preclusa ai vettori NCC, i quali sono soltanto soggetti all’obbligo di stazionamento dei mezzi presso le rimesse, all’effettuazione del servizio previa prenotazione e al divieto di sostare in posteggio di stazionamento su suolo pubblico salvo che siano in attesa del cliente.
91. Sul punto, è inoltre opportuno richiamare le considerazioni svolte dalla Corte nella sentenza n. 137/2024, laddove ha ricordato che:
- la “carente offerta degli autoservizi pubblici non di linea […] è stata oggetto, sin dal 1995 (Segnalazione 1° agosto 1995, n. 053), di ripetute segnalazioni dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), in quanto «dovuta principalmente a un numero insufficiente di licenze per il servizio [di taxi] emesse dai comuni interessati». Anche quando poi alcuni comuni hanno provveduto a rilasciare nuove licenze per l’esercizio del servizio di taxi, questi interventi «sono risultati insufficienti anche a fronte di una domanda di mobilità non di linea in forte crescita» e di un’offerta «di servizi di NCC» che, parimenti, «non è stata sufficiente a soddisfare la domanda di mobilità» (Segnalazione 10 marzo 2017, n. 1354)”;
- “nonostante «la diversa configurazione dei servizi pubblici non di linea», la «domanda di mobilità non di linea considera ormai in larga parte fungibili i servizi di taxi e di NCC, come hanno segnalato l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Segnalazione del 15 ottobre 2019), l’Autorità di regolazione dei trasporti pubblici (Segnalazioni al Parlamento e al Governo del 21 maggio 2015 e del 10 marzo 2017), la Commissione europea (Comunicazione della Commissione europea concernente un trasporto locale di passeggeri su richiesta, taxi e veicoli a noleggio con conducente, ben funzionante e sostenibile, 2022/C 62/01)» (sentenza n. 36 del 2024)”;
- “È quindi rimasta del tutto inascoltata da parte del legislatore la preoccupazione dell’AGCM volta a evidenziare che «l’ampliamento dell’offerta dei servizi pubblici non di linea risponde all’esigenza di far fronte ad una domanda elevata e ampiamente insoddisfatta, soprattutto nelle aree metropolitane, di regola caratterizzate da maggiore densità di traffico e dall’incapacità del trasporto pubblico di linea e del servizio taxi a coprire interamente i bisogni di mobilità della popolazione» (ancora, Segnalazione n. 1354 del 2017)”;
- “I servizi di autotrasporto non di linea […] concorrono a dare «effettività» alla libertà di circolazione, «che è la condizione per l’esercizio di altri diritti» (sentenza n. 36 del 2024), per cui la forte carenza dell’offerta – che colloca l’Italia fra i Paesi europei meno attrezzati al riguardo, come risulta dai dati segnalati nell’opinio presentata dall’ANITRAV tanto nel presente giudizio quanto nel giudizio a quo – generata dal potere conformativo pubblico si è risolta in un grave disagio arrecato a intere fasce della popolazione e alle possibilità di sviluppo economico. Essa ha infatti innanzitutto danneggiato la popolazione anziana e fragile, che, soprattutto nelle metropoli, non è in grado di utilizzare (o anche semplicemente raggiungere) gli altri servizi di trasporto di linea, ma che ha stringenti necessità di mobilità che, in particolare, si manifestano in riferimento alle esigenze di cura. Ha compromesso le esigenze di accesso a una mobilità veloce, spesso indispensabile a chi viaggia per ragioni di lavoro. Ha recato danno al turismo e all’immagine internazionale dell’Italia, dal momento che l’insufficiente offerta di mobilità ha pregiudicato la possibilità di raggiungere agevolmente i luoghi di villeggiatura, come documentato dalla Regione Calabria nel giudizio a quo”;
- la stessa Corte di giustizia dell’Unione europea “ha posto in risalto il ruolo cruciale che i servizi di NCC sono deputati a svolgere, proprio in virtù dell’impiego dell’innovazione tecnologica, per “contribuire a conseguire l’obiettivo di una mobilità efficiente e inclusiva, grazie al loro livello di digitalizzazione e alla flessibilità nella fornitura di servizi, come una piattaforma tecnologica accessibile ai non vedenti” (cfr. CGUE, sentenza 8 giugno 2023, nella causa C-50/21, Prestige and Limousine SL).
92. La prospettiva da cui muove l’impostazione del decreto impugnato e propugnata anche dalla difesa erariale è, pertanto, palesemente in contrasto con l’attuale assetto dei servizi di trasporto non di linea quale risulta dai plurimi pronunciamenti della giurisprudenza costituzionale, come pure del giudice unionale.
93. In ragione di tutto quanto sopra, l’art. 4, co. 3, del decreto, è illegittimo, come pure le previsioni di cui all’allegato 2 relative al modello B del foglio di servizio elettronico, per la parte sub n. 2).
94. Il secondo motivo è anche fondato laddove lamenta le indebite restrizioni previste dalla disciplina relativa ai contratti di durata quanto all’operatività con i committenti che esercitano anche in via indiretta attività di intermediazione tra la domanda e l’offerta di servizi NCC.
95. In proposito, va rilevato che, diversamente da quanto affermato dalle parti intimate, le soluzioni definitorie adottate dal decreto rivestono un’indubbia portata precettiva nella misura in cui, come d’altra parte rilevato dalla difesa erariale, precludono “la semplificazione prevista dal modello C (relativo ai contratti di durata) nei casi in cui non vi sia un committente vero e proprio ma semplicemente un intermediario quale le agenzie di viaggio e turismo”.
96. Sotto tale profilo, va invece rilevato che proprio l’intermediazione di agenzie di viaggio e turismo, che operano sulla base di contratti previamente stipulati con i fruitori del servizio, di per sé soddisfa l’esigenza di differenziazione della clientela sottesa all’obbligo di rivolgersi all’utenza specifica di cui all’art. 3, co. 1, della legge n. 21/1992, mentre in caso di intervento delle piattaforme di intermediazione la medesima esigenza è soddisfatta per il tramite della richiesta nominativa operata tramite la medesima piattaforma. Non vi è, dunque, alcuna ragione per la quale eventuali semplificazioni nella compilazione del foglio di servizio non siano accessibili, né alcuna possibilità di sovrapposizione con il servizio di piazza, essendo sempre assicurata la previa identificazione del fruitore del servizio e la necessità di un’apposita prenotazione.
97. Ne deriva l’illegittimità delle previsioni censurate nella parte in cui escludono dal novero dei committenti i soggetti che svolgono anche in via indiretta attività di intermediazione tra la domanda e l’offerta di servizi NCC.
98. In relazione all’ampiezza dei dati che il foglio di servizio elettronico è chiamato a ospitare, va rilevato che l’art. 11, co. 4, della legge n. 21/1992 prevede che in esso vadano inseriti:
a) targa del veicolo;
b) nome del conducente;
c) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo;
d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio;
e) dati del fruitore del servizio. 
99. Rispetto alle predette indicazioni, l’asserita esorbitanza delle informazioni richieste addotta nel ricorso (con riferimento a registrazione dell’autorizzazione; nome e cognome dei conducenti; codice fiscale dei conducenti; estremi di iscrizione al ruolo dei conducenti; copia degli eventuali contratti di durata stipulati; dati relativi al committente; dati relativi all’ubicazione delle rimesse; dati relativi alla partenza, all’arrivo, all’inizio e alla fine del servizio), salvo quanto conseguente alla portata demolitoria delle statuizioni contenute nella presente sentenza (ad esempio con riguardo ai dati relativi alla connessione tra servizi), risulta insussistente, trattandosi di informazioni che si pongono nella prospettiva di un logico e congruente sviluppo delle previsioni di legge.
100. Manifestamente infondata è la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla parte ricorrente in relazione all’art. 11, co. 4, della legge n. 21/1992, come introdotto dal d.l. n. 135/2018, per asserita violazione del principio di omogeneità dei provvedimenti d’urgenza di cui all’art. 77 Cost. e delle garanzie costituzionali sulla conversione degli atti di decretazione d’urgenza e sul dibattito parlamentare.
101. Al di là della genericità della censura, vale rilevare che le disposizioni complessivamente previste dall’art. 10-bis del decreto-legge citato possono senz’altro essere inquadrate nell’ambito della ritenuta necessità ed urgenza di “di adottare misure di semplificazione in materia di impresa e lavoro, per superare situazioni di grave difficoltà nelle dinamiche dei rapporti di mercato e con la pubblica amministrazione”, come pure di “adottare misure per imprimere ulteriore slancio alla modernizzazione dell'azione pubblica e alla informatizzazione dei rapporti fra cittadini, imprese e amministrazioni pubbliche”, con conseguente infondatezza della doglianza.
102. In ragione di tutto quanto sopra osservato, può essere assorbito il quinto motivo, con il quale si lamenta la mancata notifica del decreto sulla base della direttiva (UE) 2015/1535. Tenuto conto dell’integrale annullamento degli atti impugnati, delle superiori acquisizioni circa la natura del foglio di servizio elettronico e dell’impossibilità di introdurre, per via della definizione delle relative specifiche, vincoli conformativi all’operatività dei vettori NCC e dei fornitori di servizi di intermediazione, è chiaro, infatti, che alcuna ulteriore utilità la parte ricorrente potrebbe conseguire dal perseguimento della censura.
103. In conclusione, il ricorso va in parte dichiarato inammissibile, in parte rigettato e in parte accolto nei termini sopra precisati; conseguentemente, gli atti impugnati vanno annullati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Autorità amministrativa, che dovranno essere adottati nel rigoroso rispetto del perimetro tracciato dalla legge e dei principi generali dell’ordinamento. È dunque doveroso, anche in funzione conformativa e nel rispetto del principio di effettività della tutela, delineare i limiti entro i quali un eventuale nuovo intervento regolatorio possa legittimamente esplicarsi.
104. Il punto di partenza obbligato è costituito dal dettato dell’art. 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, nella formulazione risultante dalle modifiche legislative più recenti. La norma stabilisce che “nel servizio di noleggio con conducente è previsto l’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell’interno”.
105. Da tale formulazione emerge con chiarezza che il legislatore ha inteso attribuire all’Amministrazione un potere meramente tecnico di specificazione, limitato alla definizione delle caratteristiche funzionali e strutturali del foglio di servizio in formato elettronico. La ratio della disposizione risiede nell’intento di favorire la modernizzazione degli strumenti di controllo in un settore – quello del trasporto non di linea – particolarmente esposto a fenomeni di abusivismo e disomogeneità gestionale, senza tuttavia alterare i presupposti sostanziali di esercizio dell’attività, né pregiudicare l’autonomia organizzativa degli operatori economici.
106. Rientra nei limiti del potere ministeriale la determinazione dei contenuti informativi minimi del foglio elettronico, purché questi siano strettamente coerenti con quelli prescritti dalla legge (targa, conducente, dati temporali e chilometrici del servizio, fruitore del servizio) o logicamente connessi a finalità di controllo e tracciabilità effettiva, nel rispetto dei principi di proporzionalità e necessarietà.
107. Non rientra, invece, nel perimetro del potere conferito dalla norma in esame l’istituzione di un sistema informatico accentrato, gestito direttamente dal Ministero, che subordini l’erogazione del servizio NCC alla previa registrazione, validazione o trasmissione dei dati di servizio a una piattaforma statale. Tali modalità operative esulano dalla funzione di specificazione tecnica e si collocano su un piano propriamente normativo, in quanto introducono obblighi sostanziali, condizioni di esercizio e limiti alla libertà economica degli operatori che devono trovare fondamento esplicito in una fonte di rango legislativo primario.
108. Del pari, non può trovare spazio in una futura riedizione del potere l’imposizione di vincoli temporali – quali l’intervallo minimo tra prenotazione e corsa – o organizzativi – come l’obbligo di coincidenza tra l’arrivo e la partenza delle corse – giacché si tratta di previsioni che modificano profondamente il modello operativo del servizio NCC, incidendo sull’autonomia imprenditoriale e sulla capacità di organizzazione della prestazione, peraltro reintroducendo surrettiziamente vincoli di esercizio di cui è già stata accertata l’illegittimità costituzionale.
109. A ciò si aggiunga che il principio di legalità, nella sua accezione sostanziale, impone che ogni compressione significativa della libertà di iniziativa economica o della riservatezza dei dati personali avvenga in base a una norma chiara, precisa e prevedibile, idonea a delimitare il potere amministrativo e a garantirne il controllo giurisdizionale. La mera previsione di un potere di specificazione tecnica non può trasformarsi in una delega in bianco per l’adozione di un sistema normativo parallelo, né tantomeno può fungere da fondamento per introdurre un obbligo generalizzato di adesione a una piattaforma tecnologica unica, sottraendo agli operatori ogni possibilità di utilizzare soluzioni alternative, equivalenti o interoperabili.
110. In sintesi, la futura attività regolamentare dell’Amministrazione dovrà limitarsi alla definizione delle caratteristiche tecniche del documento elettronico, in una logica di apertura e neutralità tecnologica, senza invadere la sfera organizzativa delle imprese, senza discriminare canali digitali di intermediazione e senza imporre flussi di dati verso sistemi informatici centralizzati non previsti dalla legge. Solo in questo modo potrà essere assicurato il corretto equilibrio tra esigenze di controllo pubblico e libertà economica, nel rispetto delle garanzie costituzionali e dei principi dell’ordinamento europeo.
111. Le spese di lite sostenute dalla parte ricorrente sono poste a carico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell’interno nella misura indicata in dispositivo, mentre tra le altre parti possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:
- dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, co. 4, della legge n. 21/1992, come introdotto dal d.l. n. 135/2018, in relazione all’art. 77 Cost.;
- in parte dichiara inammissibile, in parte rigetta e in parte accoglie il ricorso nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Autorità amministrativa da adottarsi nel rispetto dei principi indicati in parte motiva.
Condanna il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell’interno, in solido, al pagamento delle spese di lite sostenute della parte ricorrente, quantificate in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge. Spese compensate tra le altre parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 4 giugno 2025 e 2 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente
Giovanna Vigliotti, Primo Referendario
Marco Savi, Referendario, Estensore
         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Marco Savi        Elena Stanizzi
         
         
         
         
         
IL SEGRETARIO


Pubblicato il 04/08/2025
N. 15284/2025 REG.PROV.COLL.
N. 14093/2024 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 14093 del 2024, proposto da
A.N.I.Tra.V. – Associazione Nazionale Imprese Trasporto Viaggiatori, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesca Angeloni, Emanuela Cocco, Marco Berliri, Stefano Maccauro, Valerio Natale, con domicilio eletto presso lo studio Marco Berliri in Roma, piazza Venezia 11;
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Interno, Garante per la protezione dei dati personali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
della Cooperativa San Giovanni Taxi Roma - Società Cooperativa, non costituita in giudizio;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
della Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Libera Valla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ad opponendum:
dell’A.N.A.R. – Associazione Noleggiatori Dell’Area Metropolitana di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, Ivano Fascinelli, che agisce anche in proprio, rappresentati e difesi dall'avvocato Carlo Cipriani, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Piazza del Popolo n. 18;
di Associazione Tutela Legale Taxi, Carlo Di Alessandro, Autoradiotassì – Società Cooperativa a R.L. (02 – 8585), Consortaxi, Ciro Langella, Consultaxi, Emilio Luigi Boccalini, Fast Confsal, Raffaele Maurizio Salina, Federtaxi Cisal, In Taxi Soc. Cons. a R.L., Pronto Taxi 6645 Società Cooperativa, Marco Fagotti, Samarcanda SCARL, Fabrizio Finamore SATAM, Tam – Tassisti Artigiani Milanesi, Claudio Severgnini, Si.T.A.N – Sindacato Tassisti Nazionale, Pasquale Ottaviano, Taxiblu Consorzio Radiotaxi Satellitare Società Cooperativa (024040), Stefano Luca Maria Salzani, Ugl Taxi, Alessandro Genovese, Unione Artigiani della Provincia di Milano, Uritaxi – Unione di Rappresentanza Italiana dei Tassisti, Claudio Giudici, rappresentati e difesi dall'avvocato Eugenio Barrile, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via E.Gianturco, 6;
per l'annullamento:
- del decreto interministeriale n. 226 del 16.10.2024, che disciplina le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico di cui all''articolo 11, comma 4, della legge n. 21 del 15.1.1992 ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente, emanato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Capo Dipartimento per i Trasporti e la Navigazione di concerto con il Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno;
- di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, tra cui per quanto necessario:
i) il parere dell’Autorità Garante per la protezione dei dati personali espresso nell’adunanza del 23.5.2024, citato nelle premesse del Decreto;
ii) la circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Dipartimento per i trasporti e la navigazione – Direzione generale per la motorizzazione n. 34247 del 3.12.2024 ad oggetto “Chiarimenti in ordine alle modalità di funzionamento del sistema informatico per la compilazione e gestione del Foglio di Servizio elettronico, disciplinato con Decreto Interministeriale 26 ottobre 2024, n. 226”.


Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Interno e del Garante per la protezione dei dati personali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 il dott. Marco Savi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO
1. La ricorrente è un’associazione di categoria, accreditata presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, tra le più rappresentative nel settore del trasporto pubblico non di linea operato mediante il servizio di noleggio con conducente (“NCC”).
2. A tutela degli interessi dei propri associati, ANITRAV ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, concernenti la disciplina del foglio di servizio elettronico di cui all’articolo 11, comma 4, della legge 15.1.1992, n. 21, articolando cinque mezzi di censura.
3. Con il primo motivo si deduce “Violazione e falsa applicazione dell’art. 100 Cost. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, legge 20/1994. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost.”. Il d.m. n. 226/2024 sarebbe illegittimo per non essere stato sottoposto al controllo preventivo di legittimità da parte della Corte dei Conti. Esso, infatti, avrebbe introdotto disposizioni innovative (tempo minimo di attesa tra un servizio e l’altro con annesso obbligo di rientro in rimessa), assumendo portata normativa.
4. Con il secondo motivo si lamenta “Violazione e falsa applicazione degli artt. 11, comma 4, della Legge Quadro. Violazione dei principi dettati dalla Corte costituzionale nella Sentenza 56/2020. Violazione degli artt. 49, 56 e 101-109 TFUE. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost. Violazione dei principi di proporzionalità, non discriminazione e ragionevolezza (art. 3 Cost.). Violazione dei principi di tutela del consumatore (artt. 2 e 41 Cost.) e di libertà di circolazione (art. 16 Cost.). Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 206/2005 (Codice del Consumo) e della Direttiva Consumatori. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà”. Il Decreto (artt. 4-5) avrebbe illegittimamente reintrodotto l’obbligo di rientro in rimessa e alcune esenzioni dallo stesso che sono stati già dichiarati incostituzionali dalla Sentenza n. 56/2020 della Corte costituzionale. Esso, infatti, prevede che soltanto in due casi il vettore NCC possa operare con partenza da luogo diverso dalla rimessa, e cioè:
a) in caso di singolo servizio con partenza da un luogo diverso dalla rimessa purché questo sia registrato almeno 20 minuti prima dell'inizio del servizio, rechi come dati di partenza i medesimi dati di cui alla sezione dati di arrivo del precedente servizio e sia svolto altresì nella stessa data del servizio precedente (cd. “regime dei 20 minuti”);
b) in caso di servizio reso nell’ambito di un contratto di durata.
5. I suddetti due regimi di esenzione sarebbero perfettamente speculari ai regimi di esenzione già dichiarati costituzionalmente illegittimi, con la sola differenza che nel precedente regime di esenzione per i cd. “servizi collegati” era necessario che la prenotazione fosse già presente al momento dell’uscita dalla rimessa, mentre nel sistema previsto dal Decreto è necessario che la prenotazione del cd. “servizio collegato” sia registrata almeno 20 minuti prima dall’inizio del servizio (anche se fuori dalla rimessa), con la conseguenza che – considerate le circostanze in cui operano gli NCC, nel traffico, in luoghi nevralgici, e alla guida, e considerati anche i tempi di inserimento – nessuna corsa potrebbe di fatto essere inserita ragionevolmente prima di circa mezz’ora dal servizio richiesto. Peraltro, sarebbe del tutto assente una definizione chiara di “servizi collegati”, che si assume essere connessa al mero collegamento temporale e geografico tra i due servizi, ma che non potrebbe escludersi possa essere interpretata, restrittivamente nell’ambito dei controlli, quali servizi collegati qualitativamente al soggetto richiedente o al tipo di prestazioni svolte.
6. Le disposizioni del Decreto impugnato risulterebbero palesemente sproporzionate rispetto alle finalità dichiarate, non essendo necessarie per raggiungere gli obiettivi prefissati di regolamentazione del servizio NCC e di tutela del regime di piazza riservato ai taxi. La Corte costituzionale avrebbe infatti già chiarito che l'introduzione di misure volte a restringere l'operatività degli NCC, al fine di evitare un presunto conflitto con il regime di piazza dei taxi, “può essere evitata, senza che per questo si creino interferenze con il servizio di piazza, proprio grazie alla possibilità, introdotta dalla stessa normativa statale in esame, di utilizzare gli strumenti tecnologici, specie per il tramite di un'appropriata disciplina dell'attività delle piattaforme tecnologiche che intermediano tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea” (sentenza n. 56/2020).
7. L’illegittimità del regime dei 20 minuti troverebbe conferma anche nella pronuncia n. 6718/2021 del Tribunal Supremo spagnolo, che ha ritenuto non conforme con i principi generali dell’ordinamento spagnolo e dei Trattati UE previsioni simili al regime dei 20 minuti di cui al Decreto, sostenendo che un tempo minimo di attesa (in quel caso di 30 minuti) costituisse una limitazione significativa all’esercizio del servizio NCC in Spagna. L’introduzione di un tempo minimo di attesa è stata dichiarata illegittima in Spagna anche nella pronuncia n. 3263-2023 del Tribunal Constitucional, con riferimento a disposizioni molto simili a quelle del Decreto adottate dalle autorità delle Isole Baleari. Similmente, il regime dei 20 minuti introdotto dal Decreto qui impugnato sarebbe in contrasto con il principio di libera iniziativa economica della nostra Carta costituzionale (art. 41 Cost.).
8. Sotto ulteriore profilo, l’obbligo di rientro in rimessa e il regime dei 20 minuti si porrebbero in aperto contrasto con i principi di tutela del consumatore (artt. 2 e 41 Cost.), di libertà di circolazione (art. 16 Cost.) e di non discriminazione (art. 3 Cost.).
9. Il Decreto violerebbe, inoltre, i principi di uguaglianza e non discriminazione sanciti dall'art. 3 della Costituzione. Infatti, esso introdurrebbe un regime speciale particolarmente gravoso per gli NCC con l’asserito fine di tutelare le prerogative dei taxi cui sarebbe riservata l’utenza “al minuto”, determinando, tuttavia, effetti meramente protezionistici di tale ultima categoria.
10. In alcun modo gli evidenziati profili di illegittimità potrebbero essere superati in virtù della previsione di un regime "agevolato" per i cd. “contratti di durata”, per i quali è previsto un regime di deroga al rientro in rimessa o al regime dei venti minuti mediante l'utilizzo del cd. "Modello C" di cui al Decreto. Tale regime di deroga – intimamente connesso al regime di rientro in rimessa dichiarato incostituzionale – sarebbe irragionevole e carente sotto il profilo della chiarezza normativa, escludendo dal proprio ambito di applicazione i contratti stipulati per mezzo di soggetti intermediari, con disposizione irragionevole o comunque opaca e suscettibile di interpretazioni divergenti. Non sarebbe chiaro, ad esempio, se l'esclusione riguardi solo le piattaforme tecnologiche (che sono escluse altresì dalla definizione di "committente") o si estenda anche a intermediari tradizionali quali agenzie di viaggio, hotel, o broker di servizi di trasporto, inclusi soggetti stranieri. Questa ambiguità non solo ostacolerebbe l'applicazione uniforme della disciplina, ma creerebbe un evidente squilibrio competitivo, penalizzando categorie di operatori tradizionalmente legittimati ad operare nel settore. Escludere a priori gli intermediari comporterebbe una restrizione non giustificata delle libertà economiche di questi ultimi e dei vettori NCC, oltre che una limitazione delle scelte disponibili per i consumatori.
11. Con il terzo motivo si denuncia “Violazione degli artt. 7 (Rispetto della vita privata e familiare), 8 (Protezione dei dati di carattere personale) e 52 (Portata e interpretazione dei diritti e dei principi) della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea; violazione artt. 5(1)(c), 5(e) e 25 del Regolamento UE 679/2016 (“GDPR”) concernenti la proporzionalità del trattamento, la minimizzazione dei dati, la limitazione nella conservazione e il principio di privacy-by-design. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost. Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà”. Il Decreto (art. 7) illegittimamente prevedrebbe che i dati del foglio di servizio in formato elettronico siano conservati in un’applicazione sotto la esclusiva titolarità del Ministero, per una durata di 3 anni, con possibilità di accesso da parte di una significativa platea di soggetti. Da ciò deriverebbero enormi rischi per la tutela della vita privata e familiare di passeggeri e conducenti, con un impatto significativo sulla protezione dei relativi dati personali. L’Autorità ministeriale, infatti, non avrebbe risolto i profili di criticità sollevati dal Garante per la protezione dei dati personali nell’atto di segnalazione del 16.5.2019 in punto di identificazione del soggetto che usufruisce del servizio di noleggio e la tracciabilità del percorso effettuato e adozione di misure adeguate ed efficaci al fine di escludere o ridurre i rischi per i diritti degli interessati.
12. Il decreto, anzitutto, in quanto atto amministrativo generale, non potrebbe fungere da base giuridica per i trattamenti da esso individuati sulla scorta delle novità introdotte dal c.d. “DL Capienze” (D.L. 139/2021, convertito in legge con modificazioni dalla L. 205/2021). Quest’ultimo, infatti, riconoscerebbe la liceità dei trattamenti fondati su atti amministrativi generali esclusivamente in relazione a trattamenti specifici, e per la precisione: per i trattamenti di dati personali da parte delle autorità competenti a fini di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento di reati o esecuzione di sanzioni penali (art. 5, D.Lgs. 51/2018, come modificato dal DL Capienze); per i trattamenti di dati personali per fini di sicurezza nazionale o difesa (art. 58 Codice Privacy, come modificato dal DL Capienze); per i trattamenti di categorie particolari di dati personali necessari per motivi di interesse pubblico rilevante (art. 2-terdecies Codice Privacy, come modificato dal DL Capienze); per il trattamento di dati personali effettuato per l'esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all'esercizio di pubblici poteri (art. 2-sexies Codice Privacy, come modificato dal DL Capienze). Le limitate ipotesi sopra elencate nelle quali è possibile individuare la base giuridica in un atto amministrativo generale mal si adatterebbero ai trattamenti delineati nel Decreto, in quanto essi non sarebbero connessi a finalità repressive di reati, a ragioni sicurezza nazionale o difesa o all’esercizio di un chiaro compito di interesse pubblico, posto che il Decreto ometterebbe di indicare le finalità sottese alla necessità di porre in essere un così ampio trattamento, tanto più presso i sistemi di un’amministrazione centrale dello Stato.
13. Sotto altro profilo, il trattamento previsto sarebbe comunque sproporzionato rispetto alla finalità perseguita, mancando qualsivoglia bilanciamento, tanto più alla luce dell’avvenuta declaratoria di incostituzionalità dell’obbligo di rientro in rimessa. Nell’impianto della Legge Quadro, infatti, il foglio di servizio sarebbe stato propedeutico e funzionale all’obbligo di rientro in rimessa. Dal momento che tale obbligo è venuto meno, il foglio di servizio avrebbe perduto la propria ratio, con la conseguenza che la disciplina di dettaglio di cui al Decreto avrebbe al più dovuto mitigarne l’invasività, piuttosto che potenziarla.
14. Quanto ai tempi di conservazione, la previsione di un periodo di conservazione di 3 anni sarebbe illogica e in contrasto con le indicazioni del Garante, che aveva sollecitato l’Autorità amministrativa a valutare l’opportunità di conformare i tempi di conservazione dei dati al termine di due anni.
15. Le finalità dell’accesso ai dati sarebbero inoltre descritte in modo estremamente vago e generico, da disposizioni talmente ampie che potrebbero essere piegate fino a ricomprendere qualsiasi scopo. Precisamente, secondo il Decreto l’obbligo di conservazione triennale si giustificherebbe in ragione delle seguenti finalità di accesso: (i) per gli organi che espletano i servizi di polizia stradale “ai fini della consultazione dei dati in esso presenti”; (ii) per i comuni “ai fini della consultazione dei dati relativi ai servizi svolti dai vettori titolari di autorizzazioni rilasciate dai medesimi”; e (iii) per il CED “ai fini della manutenzione e dell’evoluzione del registro informatico pubblico nazionale” (art. 8, comma 3). Il periodo di 3 anni sarebbe del tutto irragionevole anche considerando che, per le medesime finalità, la Legge Quadro aveva previsto, in via transitoria, che nelle more dello sviluppo degli applicativi per il foglio di servizio elettronico quest’ultimo fosse sostituito da una versione cartacea dello stesso, da compilarsi manualmente e conservarsi in originale a bordo del veicolo per 15 giorni. Il Decreto, senza motivare in alcun modo, porterebbe tale termine da 15 giorni a 3 anni.
16. La disciplina ministeriale, inoltre, non prevedrebbe strumenti adeguati che siano in grado di garantire la sicurezza e la riservatezza dei dati sensibili conservati nella piattaforma del Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture, tant’è che lo stesso Allegato 5 del Decreto riporta che il rischio di intrusioni che possano comportare l’accesso illegittimo a dati personali è di livello “medio”, il che desterebbe profonde preoccupazioni per la tutela degli interessi degli utenti registrati all’App Uber, i cui dati saranno trattati dai vettori NCC, in virtù dell’amplissima platea di soggetti autorizzati
17. Infine, sarebbe illegittima l’attribuzione al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti del potere di condurre – in assenza di una chiara finalità individuata nella legge – una raccolta massiva di informazioni particolarmente sensibile, relative alla libera circolazione delle persone nel territorio nazionale.
18. Il quarto mezzo reca “Violazione dell’articolo 117, comma 6, Cost. (riparto della potestà regolamentare tra Stato e Regioni). Violazione dei principi della Legge 21 ed eccesso di delega. Violazione degli artt. 41 Cot. (libertà di iniziativa economica) e 117 Cost. (primato del diritto dell’UE, per contrasto con artt. 56 e 101-109 TFUE nonché 16 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea). Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. 206/2005 (Codice del Consumo) e della Direttiva Consumatori. Violazione dell’art. 77, comma 2, della Costituzione (invalidità derivata in virtù della incostituzionalità del DL Semplificazioni). Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost. Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà”. Il Decreto sarebbe anche illegittimo perché disciplina nel dettaglio le modalità operative del servizio NCC, invadendo la sfera della potestà normativa e regolamentare delle Regioni, in violazione dei principi stabiliti dall’art. 117 Cost. Per di più, il Decreto individua nel Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (e quindi, ancora una volta, nello Stato centrale) l’unica autorità competente per lo sviluppo e la gestione dell’applicazione generativa i fogli di servizio elettronico, senza alcun tipo di coinvolgimento delle Regioni e degli enti locali. Il Decreto, inoltre, contrasterebbe con i principi di delega posti dalla Legge Quadro, risultando pertanto viziato anche da eccesso di potere per l’evidente sconfinamento della delega da parte delle disposizioni in esso inserite e non previste dalla normativa primaria, imponendo la raccolta e la conservazione di un set di dati sensibilmente più ampio di quello previsto dalla legge, la conservazione centralizzata anziché presso il titolare dell’autorizzazione per l’eventuale mera esibizione in sede di controllo (come previsto dalla Legge Quadro per il regime transitorio), con accesso consentito a una amplissima platea di soggetti, inclusi i dipendenti comunali, gli appartenenti ad organi militari e di polizia e i dipendenti delle motorizzazioni civili, e un periodo di conservazione di 3 anni, a dispetto del termine di 15 giorni previsto per il regime transitorio della Legge Quadro, entrando peraltro nel merito dell’operatività del servizio, mentre avrebbe dovuto disciplinare esclusivamente le “specifiche” della versione elettronica del foglio di servizio.
19. Imponendo un tempo minimo di attesa di 20 minuti tra una corsa e l’altra, il decreto limiterebbe severamente la libertà di iniziativa economica dei vettori NCC in Italia (e per l’effetto ostacolerebbe l’operatività delle piattaforme di intermediazione on-demand per i servizi NCC, come Uber). Tale limitazione della libertà di iniziativa economica sarebbe del tutto ingiustificata e dunque illegittima, sia in base alla costituzione italiana (art. 41 Cost.), sia in base alla disciplina unionale.
20. Il Decreto sarebbe illegittimo anche perché emanato in attuazione di una norma di rango primario (l’art. 11, comma 4, della Legge Quadro) incostituzionale. Invero, l’art. 10-bis del DL Semplificazioni, che ha novellato l’art. 11, comma 4, della Legge Quadro, sarebbe stato approvato in violazione del principio di omogeneità dei provvedimenti d’urgenza di cui all’art. 77 Cost. (poiché il DL Semplificazioni ha assorbito disposizioni originariamente contenute nel diverso D.L. 143, afferente ad altra materia), nonché in violazione dell’iter di conversione dei decreti-legge previsto dal medesimo art. 77 Cost.
21. Con il quinto e ultimo motivo si contesta “Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 5 della Direttiva (UE) 2015/1535 (“Direttiva Servizi Tecnici” o “Direttiva Regole Tecniche”) e del D.Lgs. 223/2017 attuativo della medesima. Violazione del principio del primato del diritto dell’Unione Europea e dell'art. 117, comma 1, Cost.”. Il Decreto sarebbe stato adottato in violazione della Direttiva Servizi Tecnici, che prevede che gli Stati membri debbano notificare alla Commissione Europea ogni atto normativo nazionale volto a introdurre norme non espressamente previste a livello di legislazione europea relative, tra l’altro, all’esercizio di un servizio della società dell’informazione. Infatti non risulta che esso sia stato notificato alla Commissione Europea. La disciplina introdotta dal Decreto si qualificherebbe, infatti, quale “regola relativa a servizi tecnici”, in quanto introduce disposizioni di carattere generale e astratto applicabili agli NCC, che di conseguenza subordinano di fatto l’esercizio di un servizio della società dell’informazione ad obblighi specifici. E sarebbe indubbio che piattaforme on demand per i servizi NCC (quali ad esempio Uber), siano qualificabili quali “prestatori di servizi della società dell’informazione”, in quanto soggetti che offrono il proprio servizio, tramite apposita applicazione (“per via elettronica”), “a distanza”, “a richiesta (individuale)” dell’utente (“destinatario di servizi”).
22. Sono intervenuti ad opponendum l’ANAR e il Sig. Ivano Fascinelli (Presidente dell’ANAR e titolare di licenza taxi), concludendo per il rigetto del ricorso.
23. Sono, altresì, intervenuti ad opponendum l’Associazione Tutela Legale Taxi, Carlo Di Alessandro, Autoradiotassì – Società Cooperativa a r.l. (02 – 8585), Consortaxi, Ciro Langella, Consultaxi, Emilio Luigi Boccalini, Fast Confsal, Raffaele Maurizio Salina, Federtaxi Cisal, In Taxi Soc. Cons. a R.L., Pronto Taxi 6645 Società Cooperativa, Marco Fagotti, Samarcanda SCARL, Fabrizio Finamore SATAM, Tam – Tassisti Artigiani Milanesi, Claudio Severgnini, Si.T.A.N – Sindacato Tassisti Nazionale, Pasquale Ottaviano, Taxiblu Consorzio Radiotaxi Satellitare Società Cooperativa (024040), Stefano Luca Maria Salzani, Ugl Taxi, Alessandro Genovese, Unione Artigiani della Provincia di Milano, Uritaxi – Unione di Rappresentanza Italiana dei Tassisti, Claudio Giudici, anch’essi instando per la reiezione dell’impugnativa.
24. La Regione Puglia è intervenuta ad adiuvandum, sostenendo le ragioni del ricorso.
25. Si sono costituiti il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell’interno e il Garante per la protezione dei dati personali, che:
- hanno evocato in primo luogo la necessità di integrare il contraddittorio chiamando in giudizio i rappresentanti della categoria taxi;
- hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso poiché proposto da operatori del settore del trasporto NCC che non lamenterebbero alcuna lesione attuale alla propria posizione giuridica soggettiva, tenuto conto, per di più, del fatto che – al momento – nessun titolare di autorizzazione NCC sarebbe nella condizione materiale di compilare il FDSE, che risulta ancora in fase di sviluppo come emerge dalla circolare prot. 36861/2024;
- hanno altresì eccepito il difetto di legittimazione ad intervenire e di interesse in capo alla Regione Puglia;
- hanno concluso, nel merito, per il rigetto del ricorso.
26. All’udienza pubblica del 4.6.2025 il Collegio ha davo avviso alle parti, ai sensi dell’art. 73, co. 3, c.p.a., della sussistenza di profili di inammissibilità del terzo motivo di ricorso per difetto di legittimazione attiva. La causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.
DIRITTO
27. Va preliminarmente rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse sollevata dalle Amministrazioni intimate. L’eccezione è motivata dalla parte pubblica in ragione del fatto che il ricorso è “proposto da operatori del settore del trasporto NCC che non lamentano alcuna lesione attuale alla propria posizione giuridica soggettiva, tenuto conto, per di più, del fatto incontrovertibile che – al momento – nessun titolare di autorizzazione NCC è nella condizione materiale di compilare il FDSE”. La prospettazione è manifestamente infondata.
28. In primo luogo, l’odierno giudizio è stato instaurato dall’ANITRAV, associazione di categoria che, a termini dello statuto versato in atti, persegue, tra l’altro, lo scopo di:
“a) associare le imprese piccole e medie, anche in forma di consorzi o cooperative, che svolgono attività di trasporto viaggiatori su strada nonché servizi pubblici non di linea;
b) rappresentare e tutelare gli interessi delle categorie professionali e dei singoli associati in tutti i rapporti con le Istituzioni pubbliche e private, con la Pubblica Amministrazione, con le organizzazioni politiche, sociali, economiche, sindacali;
[…]
d) organizzare e promuovere ogni idonea iniziativa per l'adozione di norme legislative e regolamentari che salvaguardino e favoriscano le attività imprenditoriali degli associati;
e) organizzare e promuovere ogni idonea iniziativa per la ricerca delle soluzioni più adeguate connesse all'esercizio del trasporto, anche in riferimento alle esigenze della pianificazione territoriale e alle esigenze dei cittadini trasportati;
[…]”.
29. Ai sensi delle disposizioni statutarie, pertanto, ANITRAV persegue in maniera stabile e non occasionale il fine di rappresentare e tutelare le imprese piccole e medie che svolgono attività di trasporto viaggiatori su strada nonché servizi pubblici non di linea, categoria ben individuata e delimitata, della quale mira a promuovere e favorire l’attività imprenditoriale.
30. Le disposizioni recate dagli atti impugnati impattano senz’altro sugli interessi statutari della ricorrente, disciplinando la funzionalità di uno strumento (il foglio di servizio elettronico) con misure che conformano, sotto vari profili, l’attività dei vettori NCC. La postergazione della tutela che la tesi della parte pubblica sottende avrebbe l’effetto di rendere del tutto irrilevante il ruolo dell’ente esponenziale ai fini della tutela giurisdizionale. Come la giurisprudenza ha già osservato, “La legittimazione al ricorso deve […] essere valutata in relazione alla situazione giuridica soggettiva fatta valere e, quindi, si atteggia diversamente a seconda che venga dedotto in giudizio un interesse individuale oppure un interesse collettivo. L’ente esponenziale agisce a tutela dell’interesse omogeneo del gruppo, non dell’interesse particolare del singolo. L’utilità perseguita con il ricorso non è la rimozione di una lesione già verificatasi nella sfera giuridica della singola impresa (non potendo, anzi, l’ente esponenziale giammai sostituirsi al singolo ed agire in giudizio per far valere una lesione subita dall’individuo appartenente al gruppo dei cui interessi omogenei si fa portatore), ma è la rimozione di una lesione subita dal gruppo in quanto tale. Non vi è dubbio che la norma regolamentare, pur non potendo, per il suo carattere di generalità e astrattezza, provocare un pregiudizio immediato in capo al singolo (che sarà inciso solo dal provvedimento applicativo), può, tuttavia, essere fonte di prescrizioni che colpiscono indistintamente, in maniera indifferenziata, l’interesse omogeneo di tutti gli appartenenti alla categoria. È questo interesse omogeneo che è oggetto della situazione giuridica soggettiva della quale è titolare l’ente esponenziale. […] Tale lesione non è potenziale e futura, ma è attuale ed immediata, verificandosi come immediata e diretta conseguenza dell’introduzione nell’ordinamento di una prescrizione che, in maniera generale e astratta, arreca un vulnus agli interessi indifferenziati, e quindi omogenei, della categoria. In questo caso, non è necessario aspettare il provvedimento applicativo affinché la lesione si attualizzi. Il provvedimento applicativo adottato nei confronti di una determinata impresa avrà, infatti, l’effetto di differenziare la posizione del soggetto che ne è destinatario, consentendogli di adire autonomamente gli organi di giustizia per tutelare la propria posizione individuale. Al contrario, trattandosi di tutelare gli interessi del gruppo, appare evidente che il gruppo è leso per il solo fatto dell’introduzione nell’ordinamento di una norma il cui contenuto arreca una menomazione a tutti gli appartenenti alla categoria rappresentata” (Cons. St., n. affare 3932/2011).
31. Anche a prescindere da tali profili, va inoltre ricordato che, secondo un indirizzo giurisprudenziale consolidato, “un atto generale […] è immediatamente impugnabile quando incide senz’altro – senza la necessaria intermediazione di provvedimenti applicativi [da intendersi quali atti implicanti ulteriori valutazioni di interessi, n.d.r.] – sui comportamenti e sulle scelte dei suoi destinatari” (Cons. St., V, 7.11.2014, n. 5480). Nel caso di specie, non v’è alcun dubbio che tale incidenza vi sia, in quanto il contenuto dispositivo del decreto impugnato e dei relativi allegati esaurisce i profili di conformazione dell’attività dei vettori NCC connessi all’introduzione del foglio di servizio elettronico, residuando esclusivamente la definizione di aspetti meramente tecnici legati all’accesso all’applicazione informatica, e ha diretta incidenza sul comportamento dei destinatari della disciplina, nonché sulla convenienza economica dei rapporti instaurati con i terzi.
32. Va altresì rigettata la richiesta della parte pubblica di disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei (non meglio precisati) “rappresentanti della categoria taxi”.
33. A questo riguardo, va rilevato che il decreto impugnato disciplina “le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente effettuato esclusivamente mediante autovettura o motocarrozzetta e ne individua le specifiche tecniche”. Gli atti oggetto del giudizio non riguardano in alcun modo l’attività svolta dai titolari di licenza taxi, i quali possono soltanto vantare un interesse indiretto e mediato alla sua conservazione, che vale bensì a legittimare l’intervento in giudizio, ma che è insufficiente ai fini della configurazione dei medesimi come controinteressati in senso proprio (cfr. Cons. St., V, 22.10.2024, n. 8461; TAR Lazio – Roma, II, 4.9.2012, n. 7516).
34. Peraltro, alla luce degli interventi esperiti nel corso del processo, con ampia partecipazione delle associazioni rappresentative dei titolari di licenza taxi, le finalità sottese alla richiesta della parte pubblica sono già assicurate allo stato degli atti, avendo trovato ingresso nel giudizio la compiuta rappresentazione degli interessi della predetta categoria.
35. Va, invece, accolta l’eccezione di inammissibilità dell’intervento della Regione Puglia sollevata dalla difesa erariale. La Regione è intervenuta adducendo, tra l’altro, che “l’annullamento di tale decreto comporterebbe il ripristino della competenza regionale compressa da prescrizioni statali sproporzionate rispetto agli obiettivi dichiarati di tutela della concorrenza”. Sennonché, la prospettazione secondo cui la Regione non potrebbe vantare un interesse proprio e autonomo all’impugnazione del decreto non è corretta, in quanto, come la giurisprudenza ha già precisato, “pur in presenza di un atto astrattamente idoneo a generare un conflitto di attribuzione, come rientri nella piena facoltà della Regione decidere se investire la Corte Costituzionale dei profili attinenti al riparto di attribuzioni ovvero se proporre ricorso al giudice amministrativo deducendo tutti i motivi di illegittimità dell’atto medesimo. Come affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 6834, del 27.12.2011 (richiamata dalla Regione ricorrente nella memoria del 3.01.2013) “mentre la Corte Costituzionale può decidere le censure attinenti al riparto di attribuzioni, il giudice amministrativo – ai sensi dell’art. 113 Cost. – può decidere su ogni profilo di illegittimità dell’atto, anche sui dedotti aspetti di eccesso di potere, sicché – anche per esigenze di concentrazione – la Regione ben può scegliere se, anziché proporre due giudizi e devolvere alla Corte Costituzionale l’esame dei profili sul difetto di attribuzione, sia il caso di proporre un solo ricorso al giudice amministrativo, deducendo tutti i possibili motivi di illegittimità dell’atto” (TAR Sardegna, I, 26.7.2013, n. 574).
35. Le suddette considerazioni, tuttavia, conducono ad attribuire alla Regione la qualità di cointeressato, cui l’intervento è precluso dall’art. 28, co. 2, c.p.a., il quale “va interpretato nel senso che – nel giudizio proposto da altri avverso un atto generale o ad effetti inscindibili per una pluralità di destinatari – è inammissibile l’intervento adesivo-dipendente del cointeressato che abbia prestato acquiescenza al provvedimento lesivo” (Cons. St., Ad. Plen., 29.10.2024, n. 15). In accoglimento dell’eccezione della difesa erariale, va, pertanto, disposta l’estromissione dal giudizio della Regione Puglia.
36. Così definite le eccezioni sollevate dalla parte pubblica, può passarsi all’esame delle doglianze formulate nel ricorso, che vanno in parte dichiarate inammissibili, in parte rigettate e in parte accolte nei termini di seguito precisati.
37. Inammissibile è il terzo motivo di ricorso, con il quale si denuncia la contrarietà sotto vari profili della disciplina impugnata alla normativa di matrice unionale in materia di tutela dei dati personali, declinata essenzialmente nella prospettiva degli utenti. La posizione fatta valere con tale doglianza è, infatti, la tutela della vita privata e familiare di tali soggetti, bene di cui, tuttavia, l’associazione ricorrente non può in alcun modo reputarsi titolare, né la ricorrente ha addotto la sussistenza di profili di rilevanza alla doglianza immediatamente attinenti alla propria sfera giuridica.
38. In proposito, occorre ricordare che “l’azione di annullamento […], similmente all’azione disciplinata dal codice di procedura civile (di cui mutua le fondamentali caratteristiche anche in virtù del rinvio esterno contemplato dall’art. 39, comma 1, c.p.a.), è contraddistinta dalla presenza di due condizioni, ovvero la legittimazione ad agire e l’interesse a ricorrere (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2023, n. 7928). In linea generale, la semplice possibilità di ricavare dall’invocata decisione di accoglimento della richiesta di annullamento dell’atto impugnato una qualche utilità pratica, indiretta ed eventuale, ricollegabile in via meramente contingente ed occasionale al corretto esercizio della funzione pubblica censurata, non dimostra la sussistenza della posizione legittimante, nel senso che siffatto possibile vantaggio ottenibile dalla pronuncia non risulta idoneo a determinare, da solo, il riconoscimento di una situazione differenziata dal quisque de populo, fondante la legittimazione al ricorso; occorre, invece, un’ulteriore condizione-elemento che valga a creare l’indicata differenziazione, cui essa condizione-elemento si riferisce, rispetto alla situazione di coloro che avrebbero un generico interesse alla legalità dell’azione amministrativa (Cons. Stato, sez. III, 8 settembre 2016, n. 3829). L’interesse ad agire (rectius, a ricorrere), invece, di cui all’art. 100 c.p.c., consiste, come noto, nell’utilità personale (in quanto specificamente e direttamente riguardante il ricorrente nella sua qualità di titolare di una posizione differenziata e qualificata e non il generico interesse alla legalità dell’azione amministrativa), attuale (dovendo sussistere al momento della proposizione del ricorso e sino alla decisione, non essendo sufficiente una mera eventualità di lesione) e concreta (da valutare con riferimento ad una effettiva lesione della situazione giuridica soggettiva del ricorrente) promanante dalla rimozione del provvedimento amministrativo impugnato e, più in generale, identificantesi (Ad. Plen. n. 9/2014) con il bisogno di tutela giurisdizionale al punto da prospettarsi il ricorso al giudice amministrativo quale rimedio indispensabile per rimuovere lo stato di fatto lesivo, sempreché non sussistano elementi tali da indurre a ritenere che l'azione si traduca in un abuso della tutela giurisdizionale. […] La legittimazione a ricorrere si distingue, quindi, dall’interesse a ricorrere poiché non dipende dai riflessi pratici scaturenti dall’eventuale accoglimento della domanda giudiziale a vantaggio della sfera giuridica di colui il quale abbia agito in giudizio, identificandosi esclusivamente nella titolarità di una situazione giuridica soggettiva esplicativa di un interesse meritevole di tutela, secondo l’ordinamento giuridico. Il che induce, preliminarmente, ad accertare se [il ricorrente, n.d.r.] sia o meno titolare di un interesse qualificato e differenziato legittimante l’azione di annullamento proposta, rilevando i vantaggi dell’eventuale caducazione dei provvedimenti amministrativi impugnati in un secondo momento, allorché risulti comprovata la legittimazione a ricorrere dell’interessato, non potendosi, in mancanza, ascrivere rilievo legittimante soltanto alle utilità pratiche perseguite in giudizio” (Cons. Stato, II, 23.4.2025, n. 3496).
39. Dalla lettura del ricorso è palese che l’Associazione ricorrente formuli le contestazioni svolte nell’ambito del terzo motivo nella prospettiva dell’asserito pregiudizio che le previsioni del decreto determinerebbero in capo essenzialmente agli utenti del servizio, con il che è evidente il tentativo di introdurre nel processo profili di valutazione che pertengono alla posizione giuridica di terzi soggetti.
40. La legittimazione di parte ricorrente neppure potrebbe trovare fondamento sul presupposto, addotto in sede di memoria di replica, che gli operatori assumerebbero la qualità di titolari del trattamento dati. Tale prospettazione, infatti, è palesemente smentita dal tenore del decreto impugnato, che individua in via esclusiva nel Ministero il titolare del trattamento (cfr. art. 9).
41. Il terzo motivo, pertanto, va dichiarato inammissibile.
42. Il primo motivo è infondato.
43. L’art. 11, co. 4, della legge 15.1.1992, n. 21, come sostituito dall’art. 10-bis del decreto-legge 14.12.2018, n. 135 (convertito, con modificazioni, dalla legge 11.2.2019, n. 12), stabilisce che “Nel servizio di noleggio con conducente è previsto l'obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno”. La disposizione prosegue indicando i dati che devono essere inseriti nel foglio di servizio.
44. La richiamata previsione normativa ha, pertanto, introdotto l’obbligo di tenuta del foglio di servizio elettronico, individuando altresì le tipologie di dati che esso è chiamato ad ospitare, mentre ha demandato all’Autorità amministrativa la definizione delle sole “specifiche” dello strumento e, quindi, un’attività meramente attuativa/esecutiva finalizzata a sviluppare le soluzioni necessarie a consentire la sua concreta implementazione.
45. Va, pertanto, escluso che il decreto potesse innovare l’ordinamento e quindi essere configurato come atto normativo, come tale da assoggettare al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti.
46. Né a diversa conclusione potrebbe giungersi in ragione dell’asserita introduzione, nel corpo del decreto, di previsioni effettivamente innovative e, quindi, tali da assumere portata normativa, il che, piuttosto, vizierebbe l’atto amministrativo sotto distinti profili, per l’esorbitanza del relativo disposto rispetto al suo oggetto come definito dalla legge, come peraltro è accaduto nel caso di specie per le ragioni che si passa ad illustrare.
47. Il Collegio a questo punto ritiene necessario esaminare preliminarmente il quarto motivo di ricorso, laddove è dedotta l’illegittimità del decreto, per sconfinamento della delega legislativa, laddove esso prevede non già la conservazione delle informazioni contenute nei fogli di servizio da parte del titolare dell’autorizzazione per l’eventuale, mera esibizione in sede di controllo (come previsto dalla Legge Quadro per il regime transitorio), bensì la conservazione delle stesse da parte di un’autorità centrale dello Stato, con accesso consentito a un’ampia platea di soggetti, inclusi i dipendenti comunali, gli appartenenti ad organi militari e di polizia e i dipendenti delle motorizzazioni civili, nonché per un periodo di tempo significativamente superiore a quello di 15 giorni previsto dalla legge per il foglio di servizio cartaceo.
48. Le censure sono fondate.
49. Al riguardo, è opportuno previamente richiamare il contesto normativo in cui si è sviluppata l’elaborazione della disciplina censurata.
50. Con il decreto-legge 14.12.2018, n. 135 (convertito, con modificazioni, dalla legge 11.2.2019, n. 12), il legislatore ha operato un complessivo riassetto del regime afferente all’esercizio dell’attività di noleggio con conducente, introducendo le seguenti modifiche alla previgente disciplina contenuta nella legge 15.1.1992, n. 21:
- possibilità di effettuare la prenotazione del servizio, oltre che presso la rimessa, anche presso la sede, e altresì mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici (nuovo art. 3, co. 1, l. n. 21/1992);
- possibilità di disporre, oltre che della rimessa situata nel comune che ha rilasciato l’autorizzazione, di ulteriori rimesse nel territorio di altri comuni della medesima provincia o area metropolitana (art. 3, co. 3, l. n. 21/1992);
- possibilità, anche per i titolari di autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente di autovettura ovvero di natante, in caso di malattia, invalidità o sospensione della patente, intervenute successivamente al rilascio della licenza o dell'autorizzazione, di mantenere la titolarità della licenza o dell'autorizzazione a condizione che siano sostituiti alla guida dei veicoli o alla conduzione dei natanti, per l'intero periodo di durata della malattia, dell'invalidità o della sospensione della patente, da persone in possesso dei requisiti professionali e morali previsti dalla normativa vigente (art. 10, co. 2-bis, l. n. 21/1992);
- previsione dell’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno, in sostituzione del foglio di servizio cartaceo già previsto dalla previgente normativa (art. 11, co. 4, l. n. 21/1992);
- previsione dell’obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni servizio (già precedentemente introdotto ma successivamente sospeso dall’art. 7-bis, co. 1, del D.L. n. 5/2009, con disposizione reiterata di anno in anno sino all’intervento del D.L. n. 135/2018) e delle relative deroghe, che consentivano di iniziare un nuovo servizio senza il rientro in rimessa quando: i) sul foglio di servizio sono registrate, sin dalla partenza dalla rimessa o dal pontile d’attracco, più prenotazioni di servizio oltre la prima, con partenza o destinazione all’interno della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione (art. 11, co. 4-bis, l. n. 21/1992); ii) in via transitoria, quando il servizio è svolto in esecuzione di un contratto in essere tra cliente e vettore, stipulato in forma scritta con data certa sino a quindici giorni antecedenti la data di entrata in vigore del presente decreto e regolarmente registrato (art. 10-bis, co. 9, d.l n. 135/2018);
- possibilità di fermata su suolo pubblico durante l’attesa del cliente che ha effettuato la prenotazione del servizio e nel corso dell'effettiva prestazione del servizio stesso (art. 11, co. 4-ter, l. n. 21/1992);
- istituzione, presso il Centro elaborazione dati del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di un registro informatico pubblico nazionale delle imprese titolari di licenza per il servizio taxi effettuato con autovettura, motocarrozzetta e natante e di quelle di autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente effettuato con autovettura, motocarrozzetta e natante (c.d. RENT, art. 10-bis, co. 3, d.l. n. 135/2018);
- disciplina, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dello sviluppo economico, da adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dell’attività delle piattaforme tecnologiche di intermediazione che intermediano tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea (art. 10-bis, co. 8, d.l. n. 135/2018).
51. Sul predetto assetto è intervenuta la Corte costituzionale con la sentenza n. 56/2020, la quale ha:
- dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 10-bis, commi 1, lettere e) – nella parte, in cui, sostituendo il comma 4 dell’art. 11, l. n. 21/1992, ha previsto che l'inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire presso le rimesse, con ritorno alle stesse – ed f), e 9 del d.l. n. 135/2018, avendo ritenuto sproporzionato l’incondizionato obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni servizio;
- ritenuto ragionevoli e non sproporzionati l’obbligo di ricevere le richieste di prestazioni e le prenotazioni presso la rimessa o la sede, anche con l’utilizzo di strumenti tecnologici, l’obbligo di compilare e tenere un “foglio di servizio”, nonché la temporanea moratoria al rilascio di nuove autorizzazioni NCC fino alla completa operatività del RENT.
52. Con decreto del 19.2.2020 l’Amministrazione ha adottato la disciplina del RENT, la cui operatività è stata, tuttavia, immediatamente sospesa dal MIT con un successivo decreto del 20.2.2020, in ragione del fatto che l’istituzione del registro sarebbe stata “funzionale all’adempimento anche degli obblighi di cui al citato art. 11, comma 4, e che, pertanto, ai sensi del comma 6 del medesimo art. 10-bis, la piena operatività del predetto registro è subordinata all’adozione del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dell’interno, relativo alle specifiche del foglio di servizio in formato elettronico”.
53. Sin dalle prime fasi di elaborazione delle specifiche del foglio di servizio elettronico, pertanto, l’Amministrazione ha inteso operare uno stretto collegamento tra il suddetto strumento e il RENT, tanto da ritenerli non suscettibili di separata operatività.
54. Come emerge dalla sentenza della Sezione n. 6068 del 27.3.2024, che si è pronunciata sulla legittimità del decreto 20.2.2020 (annullandolo), il MIT non ha mai (allora) chiarito i termini e le ragioni dell’asserito collegamento del foglio di servizio elettronico con il RENT. Anche alla luce di tale (mancato) chiarimento, la Sezione ha potuto concludere che:
- “l’art. 10-bis, comma 3, del d.l. n. 135/2018 stabilisce che l’istituzione del Registro sarebbe dovuta intervenire entro un anno dalla data di entrata in vigore di tale decreto-legge”;
- “l’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992 […] non subordina affatto l’operatività del Registro all’adozione del decreto ministeriale relativo alle specifiche tecniche del Foglio, come erroneamente ritenuto dal Ministero resistente”;
- “l’art. 10-bis, comma 2, del d.l. n. 135/2018 prevede invece che “Il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dell’interno, di cui all’articolo 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, come modificato dal comma 1, lettera e), del presente articolo, è adottato entro il 30 giugno 2019”. Si tratta, invero, di una norma che si limita a individuare il termine di adozione del decreto ministeriale relativo alle specifiche tecniche del foglio di servizio in formato elettronico, senza assumere alcun ruolo di raccordo ovvero di coordinamento con quanto previsto dall’art. 10-bis, comma 3, del d.l. n. 135/2018 in merito alla istituzione del Registro e all’introduzione delle specifiche tecniche di attuazione dello stesso”;
- “laddove il legislatore avesse effettivamente voluto subordinare l’operatività del Registro all’adozione del decreto recante le specifiche tecniche del foglio di servizio in formato elettronico l’avrebbe innanzitutto espressamente previsto e, comunque, avrebbe ben potuto coordinare diversamente l’efficacia dei plurimi decreti ministeriali in questione, in quanto gli stessi sono stati previsti uno actu, essendo tutti contemplati dall’art. 10-bis del d.l. n. 135/2018 che, sul punto e come più volte evidenziato, ha modificato in parte qua l’art. 11 della legge n. 21/1992”;
- “con specifico riguardo al periodo transitorio, il legislatore ha optato per l’introduzione di uno strumento assimilabile quoad effectum al foglio di servizio in formato elettronico, dettagliando in maniera analitica gli obblighi di tenuta dello stesso da parte degli operatori esercenti il servizio di NCC. Laddove lo strumento del foglio di servizio in formato elettronico fosse stato indispensabile per l’operatività del Registro, di certo il legislatore non avrebbe previsto l’introduzione di uno strumento alternativo di portata transeunte e si sarebbe sicuramente premurato di evidenziare quell’asserito nesso di correlazione tecnica tra Foglio e Registro che il Ministero ha erroneamente inteso porre a fondamento del gravato decreto di sospensione dell’efficacia del decreto ministeriale istitutivo dell’archivio informatico pubblico nazionale. Di tale correlazione, tecnica e/o funzionale, tuttavia non v’è alcuna traccia nelle previsioni normative applicabili ratione materiae”;
- il Ministero ha “falsamente interpretato le previsioni normative appena richiamate, introducendo una condizione di efficacia del decreto istitutivo del Registro – e, dunque, della stessa operativa di tale registro – non prevista dalla legge”, con l’effetto di una “estensione indebita e ad libitum del periodo di moratoria legale relativo al rilascio di nuove autorizzazioni per lo svolgimento dell’attività di NCC”.
55. Di lì a poco, la Corte costituzionale è tornata a pronunciarsi sulla moratoria prevista dall’art. 10-bis, co. 6, del d.l. n. 135/2018, rilevando questa volta che “la disposizione in esame ha consentito per oltre cinque anni dalla sua entrata in vigore (e potrebbe consentirlo in futuro) di mantenere in vita un divieto, vincolante per regioni ed enti locali, che ha gravemente compromesso la possibilità di incrementare la già carente offerta degli autoservizi pubblici non di linea”, consentendo “all’autorità amministrativa di bloccare a tempo indefinito il rilascio di nuove autorizzazioni per l’esercizio del servizio di NCC, con effetti protezionistici consistenti nell’elevare un’indebita barriera alla libertà di accesso al mercato, che non solo si è tradotta un’ulteriore posizione di privilegio degli operatori in questo già presenti – che agiscono in una situazione in cui la domanda è ampiamente superiore all’offerta – ma che, soprattutto, ha causato, in modo sproporzionato, un grave pregiudizio all’interesse della cittadinanza e dell’intera collettività”. Ne è conseguita la declaratoria di illegittimità costituzionale di tale disposizione.
56. Con la disciplina oggi all’esame del Collegio emerge, finalmente, la portata del disegno perseguito dall’Amministrazione onde realizzare la preannunciata interoperabilità tra il RENT e il foglio di servizio elettronico e che si traduce, nella sostanza, nella trasformazione (ma sarebbe meglio dire vera e propria trasfigurazione) di quest’ultimo in un’appendice del primo.
57. Tanto risulta dalle disposizioni che prevedono:
- l’istituzione di un sistema telematico ed informatico, anche sotto forma di applicazione, creato, gestito e messo a disposizione dei vettori NCC dal MIT (cfr. la definizione di “applicazione informatica”, art. 2, co. 1, lett. b), del decreto), che archivia e conserva i fogli di servizio e i relativi dati per la durata di 3 anni (art. 7, co. 1, lett. l) e m));
- l’acquisizione dal RENT dei dati di cui all’Allegato 1 del Decreto (estremi della registrazione sul RENT; nome, cognome, codice fiscale dei conducenti ed estremi della relativa iscrizione nel ruolo dei conducenti di cui all’articolo 6 della legge 15 gennaio 1992, n. 21; dati degli eventuali contratti di durata stipulati dal vettore NCC – cfr. la circolare applicativa al par. 3);
- l’utilizzo dell’applicativo soltanto a seguito della corretta iscrizione nel RENT (all. 5 al decreto; par. 2 della circolare applicativa);
- l’interoperabilità tra i dati riportati nei Fogli di Servizio e quelli presenti nel RENT (all. 5);
- la possibilità, per i Comuni e gli organi di cui all’articolo 12 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, di consultare i dati presenti nel foglio di servizio tramite un’apposita interfaccia grafica (app mobile) o attraverso un sistema che garantisce la cooperazione applicativa tra i sistemi (all. 5);
- l’accesso al sistema consentito al CED, tramite il personale appositamente autorizzato “ai fini della manutenzione e dell’evoluzione del registro informatico pubblico nazionale istituito ai sensi dell’articolo 10-bis, comma 3, del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12” – cfr. art. 8, co. 3, del decreto – laddove è particolarmente evidente la sostanziale integrazione del FDSE nel RENT.
58. Con la descritta architettura l’Amministrazione ha, dunque, precostituito i presupposti per realizzare un controllo generalizzato dell’intera attività dei vettori NCC, per un periodo di tempo particolarmente lungo (3 anni), tramite la diretta disponibilità, accentrata in mano pubblica, di tutti i dati concernenti i servizi di tutti gli operatori attivi sull’intero territorio nazionale, con acquisizione anche delle informazioni riguardanti gli spostamenti degli utenti.
59. Il Collegio reputa, tuttavia, che l’esame della normativa primaria istitutiva del foglio di servizio elettronico non consenta un assetto di questo tipo.
60. L’art. 11, co. 4, terzo e quarto periodo della legge 15.1.1992, n. 21, stabilisce che “Nel servizio di noleggio con conducente è previsto l'obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno.
Il foglio di servizio in formato elettronico deve riportare:
a) targa del veicolo;
b) nome del conducente;
c) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo;
d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio;
e) dati del fruitore del servizio. Fino all'adozione del decreto di cui al presente comma, il foglio di servizio elettronico è sostituito da una versione cartacea dello stesso, caratterizzata da numerazione progressiva delle singole pagine da compilare, avente i medesimi contenuti previsti per quello in formato elettronico, e da tenere in originale a bordo del veicolo per un periodo non inferiore a quindici giorni, per essere esibito agli organi di controllo, con copia conforme depositata in rimessa”.
61. Il foglio di servizio in formato elettronico, per espressa previsione normativa, è compilato, nonché “tenuto”, dal conducente; non presenta una natura diversa, salvo che per il formato, rispetto al foglio di servizio cartaceo previsto in via transitoria in attesa della definitiva implementazione del primo e che è da tenere in originale a bordo del veicolo per un periodo non inferiore a quindici giorni, per essere esibito agli organi di controllo.
62. Anche andando al di là degli elementi testuali ricavabili dal testo della legge, lo stesso esame dei lavori preparatori del disegno di legge di conversione del d.l. 29.12.2018, n. 143 (che costituiva l’originario contenitore delle previsioni in questione, prima di essere trasfuse nella legge di conversione del d.l. n. 135/2018) non consente di intravedere alcuna prospettiva volta all’istituzione di un sistema di controllo del tipo di quello instaurato dal decreto impugnato, il quale si sostanzia, come rilevato, anziché in uno strumento tenuto dal conducente e da esibire agli organi di controllo, in un archivio digitalizzato, obbligatoriamente accentrato in seno all’Amministrazione e aggiornato in tempo reale, in cui confluisce in sostanza l’intera attività svolta dai vettori NCC, il tutto conservato per un periodo incomparabilmente superiore a quello di 15 giorni previsto dalla legge per il foglio di servizio cartaceo.
63. Tenuto conto della portata e della pervasività di un meccanismo di questo tipo, se realmente questa fosse stata l’intenzione del legislatore è agevole ritenere che lo avrebbe sancito espressamente, mentre alcun elemento della previsione normativa consente di pervenire al risultato cui è addivenuto il Ministero, che delinea un’operatività incidente su molteplici valori e interessi anche di rilievo costituzionale, circostanza che avrebbe imposto un previo e idoneo bilanciamento a livello di normazione primaria.
64. D’altra parte, come è già stato rilevato dalla Sezione nella richiamata sentenza n. 6068/2024, “pur volendo teoricamente assumere […] che lo strumento del foglio di servizio in formato elettronico abbia originariamente potuto costituire un fattore differenziale nella lotta all’abusivismo – ossia, in vigenza dell’obbligo, per gli operatori del servizio di NCC, di rientrare in rimessa prima di effettuare un nuovo servizio – successivamente alla dichiarazione di illegittimità costituzionale delle previsioni normative che avevano introdotto tale obbligo, non può più essere in alcun modo sostenuto che il foglio di servizio in formato elettronico costituisca, ai fini del contrasto alle condotte abusive, un presidio superiore al foglio di servizio cartaceo”. Vi è implicita in tale constatazione il riconoscimento che il foglio di servizio elettronico e quello cartaceo, pur nella loro differente configurazione, partecipano della medesima natura, onde il primo, se senz’altro presenta i vantaggi derivanti dall’impiego della tecnologia, nondimeno non si presta ad essere trasfigurato, de iure condito, in un quello che appare un vero e proprio registro, alla pari del RENT, in cui tutto confluisce.
65. Il previsto accentramento informativo imposto dalla disciplina recata dal decreto ministeriale è tanto più grave in considerazione del lunghissimo lasso di tempo di conservazione dei dati, fissato in 3 anni.
66. Sul punto, la norma primaria non sembra prevedere, con riguardo al foglio di servizio elettronico, uno specifico intervallo temporale di conservazione, che è invece definito in 15 giorni per il foglio di servizio cartaceo.
67. Tuttavia, l’apparente silenzio del legislatore sul punto non può in alcun modo intendersi sub specie di conferimento di una delega in bianco al Ministero per individuare, con determinazione discrezionale se non arbitraria, un diverso periodo di conservazione.
68. Al riguardo, occorre ricordare che la prima introduzione dell’obbligo di tenuta di un foglio di servizio cartaceo (sia pure poi volta per volta sospeso) va ricondotta all’art. 29, co. 1-quater, del decreto-legge 30.12.2008, n. 207, come introdotto dalla legge di conversione 27.2.2009, n. 14. Già allora il termine di conservazione era stato previsto in due settimane.
69. La disciplina di cui al d.l. n. 135/2018 non ha sostanzialmente modificato tale profilo, sostituendo il riferimento alle due settimane con il termine di 15 giorni, ma introducendo, altresì, l’obbligo del deposito di una copia conforme presso la rimessa.
70. La suddetta modifica, peraltro, non sottintende un più lungo periodo di conservazione, ma si ricollega alle deroghe introdotte all’obbligo di iniziare e terminare ciascun singolo servizio presso la rimessa.
71. Nel contesto normativo all’epoca vigente, infatti, si prevedeva il divieto, per i vettori NCC, di effettuare più servizi consecutivi se le prenotazioni non fossero tutte antecedenti alla partenza dalla rimessa, in connessione con l’indefettibile obbligo, previsto dalla legge, di rientrare in rimessa prima di poter effettuare un nuovo servizio. In questa situazione il deposito della copia, anteriormente all’avvio del servizio, aveva la funzione di consentire il confronto con l’originale del foglio che, in mancanza, non sarebbe stato possibile (essendo il foglio cartaceo, infatti, sarebbe stato possibile sostanzialmente inventare l’orario di prenotazione).
72. Alla suddetta previsione era, pertanto, estranea la finalità di consentire un controllo più a lungo termine, per il detto tramite, dei servizi registrati nel foglio che, d’altra parte, una volta venuto meno l’obbligo di conservazione dell’originale, avrebbe perduto il necessario termine di riscontro.
73. Orbene, assumere che il termine di 15 giorni sia applicabile al solo foglio cartaceo equivarrebbe a ritenere che il legislatore abbia irrazionalmente circoscritto, con il suddetto limite temporale, le possibilità di controllo dell’Amministrazione proprio nel caso di utilizzo dello strumento considerato meno affidabile.
74. E’, allora, ragionevole concludere che il periodo di 15 giorni sia stato assunto dal legislatore a intervallo temporale (ritenuto) sufficientemente congruo per assicurare l’effettività dei controlli, consentendo una certa possibilità di verifica a ritroso e al contempo ricercando un misura di bilanciamento con le contrapposte esigenze, anche difensive, dei soggetti sottoposti a controllo, oltre che con gli ulteriori valori (anche costituzionali, nella misura in cui rilevano la riservatezza degli spostamenti degli utenti e la libertà di circolazione) in gioco.
75. In questa prospettiva, la previsione del decreto circa la conservazione dei dati per un periodo di tre anni, oltre a non tenere in minima considerazione il termine di legge, non trova alcuna giustificazione, risulta palesemente sproporzionata rispetto alle esigenze dei controlli e si traduce, di fatto, in un serio pregiudizio per l’attività dei soggetti interessati per le implicazioni, in punto di remora all’utilizzo del servizio, da parte dei relativi fruitori i cui dati relativi agli spostamenti sono conservati per un così lungo periodo di tempo.
76. Anche sotto tale profilo, pertanto, il decreto impugnato è illegittimo.
77. I vizi sopra riscontrati, andando a incidere sulla stessa architettura del foglio di servizio, per come costruito dal Ministero, conducono all’integrale annullamento degli atti impugnati.
78. Nondimeno, onde assicurare un completo controllo di legittimità dell’azione amministrativa e anche ai fini degli effetti conformativi del riesercizio del potere, è necessario esaminare le ulteriori censure sviluppate nel ricorso.
79. Il secondo e il quarto motivo (nella parte in cui contesta che il decreto “entra nel merito dell’operatività del servizio, mentre avrebbe dovuto disciplinare esclusivamente le “specifiche” della versione elettronica del foglio di servizio”) vanno esaminati congiuntamente e sono fondati.
80. L’art. 4, co. 3, del decreto stabilisce che “Per i fogli di servizio redatti secondo il modello B di cui all’articolo 4, comma 1, lettera b) l’applicazione informatica prevede: a) che la prenotazione possa essere registrata come bozza di servizio fino a venti minuti prima dell’inizio del relativo servizio; b) che la partenza coincida con l’arrivo del servizio precedente al quale è collegato, che deve essere svolto nella stessa data del servizio di riferimento, fatti salvi i servizi notturni svolti nelle prime quattro ore della giornata successiva”. Entrambe le previsioni di cui alle citate lettere a) e b) sono illegittime per i motivi di seguito evidenziati.
81. In primo luogo, come già rilevato, l’art. 11, co. 4, della legge n. 21/1992 ha rimesso alla determinazione dell’Autorità amministrativa la sola individuazione delle specifiche del foglio di servizio. L’introduzione di un vincolo temporale tra la prenotazione e l’inizio del servizio non può in alcun modo essere riguardato come una specifica del foglio di servizio, costituendo a tutti gli effetti un vincolo conformativo dell’attività dei vettori NCC e, quindi, un profilo di regolazione della relativa attività. La circostanza che il suddetto vincolo sia introdotto sotto forma di un blocco dell’applicazione informatica, che consente la registrazione della bozza del foglio di servizio solo fino a 20 minuti prima dell’inizio del servizio stesso, costituisce un mero espediente finalizzato a ricondurre all’oggetto della delega un (nuovo) limite all’esercizio dell’attività non previsto, né consentito, dalla legge. Ciò, d’altra parte, risulta confermato anche dalla stessa difesa erariale, che giustifica la previsione in funzione della dimostrazione che “l’operatore NCC si trovi legittimamente già su piazza non in quanto sta indebitamente svolgente un servizio omologo a quello dei taxi ma in quanto è lì in attesa di svolgere il servizio richiesto dal cliente che ha effettuato la prenotazione”: si tratta, pertanto, di previsione innovativa, in asserita funzione anti-abuso, il cui oggetto è solo accidentalmente il foglio di servizio ma, sostanzialmente e in primo luogo, è diretto a disciplinare l’attività dei vettori NCC imponendo un tempo di attesa tra la prenotazione e l’inizio del servizio.
82. Analoghe considerazioni possono svolgersi relativamente al profilo disciplinato dall’art. 4, co. 3 lett. b), del decreto, laddove richiede che “la partenza coincida con l’arrivo del servizio precedente al quale è collegato, che deve essere svolto nella stessa data del servizio di riferimento”. Anche in questo caso, il vincolo così previsto è solo strumentalmente disciplinato come una caratteristica dell’applicazione informatica, ma costituisce all’evidenza un (nuovo) limite all’esercizio dell’attività e deborda, pertanto, dalle attribuzioni conferite all’Autorità ministeriale dalla previsione di legge.
83. E’, pertanto, fondato il quarto motivo di ricorso laddove la ricorrente lamenta che il decreto ministeriale, anziché limitarsi a prevedere le specifiche del foglio di servizio, entra (illegittimamente) nel merito dell’operatività del servizio NCC.
84. Anche a prescindere dal rilevato profilo, le richiamate previsioni sono comunque illegittime, come addotto nel secondo motivo, in quanto sproporzionate, irragionevoli e, in sostanza, dirette alla surrettizia reintroduzione dell’obbligo di rientro in rimessa al termine del servizio.
85. Va in proposito ricordato che, ai sensi dell’art. 3, co. 1, della legge n. 21/1992, “Il servizio di noleggio con conducente si rivolge all'utenza specifica che avanza, presso la sede o la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio anche mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici. Lo stazionamento dei mezzi deve avvenire all'interno delle rimesse o presso i pontili di attracco”. Diversamente, ai sensi del precedente articolo 2, il servizio taxi “si rivolge ad una utenza indifferenziata” e “lo stazionamento avviene in luogo pubblico”. Ne consegue che, mentre ai taxi è riservato il servizio di piazza rivolto all’utenza indifferenziata, i vettori NCC possono operare esclusivamente previa prenotazione presso la sede o la rimessa, veicolata anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici.
86. La previa prenotazione del servizio presso la sede o la rimessa, tuttavia, non implica affatto una sua “programmazione” nei termini che sembrano implicati dalle argomentazioni svolte dalle parti intimate. La deduzione della difesa erariale secondo cui “Nessun utente prenoterebbe un servizio di noleggio qualche minuto prima, soprattutto in una grande città” è manifestamente infondata, non considera i vantaggi derivanti dall’utilizzo degli strumenti tecnologici di prenotazione e colloca lo svolgimento del servizio NCC in una dimensione che non corrisponde alla realtà attuale dei servizi di trasporto non di linea, oltre a obliterare le implicazioni derivanti dalla sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020, la cui considerazione da parte del decreto impugnato e nell’ambito delle argomentazioni difensive risulta d’altra parte del tutto pretestuosa.
87. La circostanza che “il noleggiatore dovrebbe – per espressa disposizione normativa - partire dalla rimessa e di certo – in assenza di una prenotazione a tempo debito e in presenza delle consuete condizioni di traffico veicolare – l’utente sarebbe costretto ad attendere invano su piazza” è, da un lato irrilevante e, dall’altro lato, non corrispondente all’assetto del servizio di noleggio con conducente dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020.
88. Quanto al primo aspetto, è evidente che l’introduzione di un tempo di attesa minimo tra la prenotazione e l’inizio del servizio avrebbe l’effetto (irragionevole) di postergare quest’ultimo anche laddove la collocazione della rimessa consentirebbe un avvio più rapido.
89. Soprattutto, va considerato che, mentre i vettori NCC possono operare esclusivamente su prenotazione, siffatta operatività non è preclusa agli esercenti il servizio taxi (che, in più, svolgono anche il servizio diretto all’utenza indifferenziata). In tali condizioni, l’introduzione di un tempo minimo di attesa tra la prenotazione e l’inizio del servizio per i soli vettori NCC ha l’effetto di penalizzare questi ultimi nel solo segmento di attività in cui i due servizi concorrono, con conseguente violazione del principio di uguaglianza: la sola differenza esistente in tale segmento di attività è che, mentre i vettori NCC partono, di norma, dalle rimesse, gli esercenti il servizio taxi possono sostare su piazza, con la conseguenza che essi godrebbero del duplice vantaggio di non avere vincoli quanto al luogo di partenza e di non scontare alcun ritardo nella prestazione del servizio. Si impone in tal modo, pertanto, una vera e propria preclusione all’operatività dei vettori NCC quanto all’utenza “al minuto”, che, tuttavia, non può essere assecondata alla luce della giurisprudenza costituzionale di cui alla sentenza n. 56/2020.
90. Passando, quindi, a questo secondo aspetto, occorre ricordare che la Corte ha censurato il previgente obbligo dei vettori NCC, previsto dalla legge, di iniziare e terminare ogni singolo servizio dalle rimesse, osservando che “Il rigido vincolo imposto dal legislatore – derogabile nei limitati casi previsti al nuovo comma 4-bis dell’art. 11 della legge n. 21 del 1992 e al comma 9 dell’art. 10-bis – si risolve infatti in un aggravio organizzativo e gestionale irragionevole, in quanto obbliga il vettore, nonostante egli possa prelevare e portare a destinazione uno specifico utente in ogni luogo, a compiere necessariamente un viaggio di ritorno alla rimessa “a vuoto” prima di iniziare un nuovo servizio. La prescrizione non è solo in sé irragionevole – come risulta evidente se non altro per l’ipotesi in cui il vettore sia chiamato a effettuare un servizio proprio dal luogo in cui si è concluso il servizio precedente – ma risulta anche sproporzionata rispetto all’obiettivo prefissato di assicurare che il servizio di trasporto sia rivolto a un’utenza specifica e non indifferenziata, in quanto travalica il limite della stretta necessità, considerato che tale obiettivo è comunque presidiato dall’obbligo di prenotazione presso la sede o la rimessa e da quello, previsto all’art. 3, comma 2, della legge n. 21 del 1992, di stazionamento dei mezzi all’interno delle rimesse (o dei pontili d’attracco). Neppure è individuabile un inscindibile nesso funzionale tra il ritorno alla rimessa e le modalità di richiesta o di prenotazione del servizio presso la rimessa o la sede «anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici», previste agli artt. 3, comma 1, e 11, comma 4, primo periodo, della legge n. 21 del 1992, nel testo risultante dalle modifiche introdotte al comma 1, lettere a) ed e), dell’art. 10-bis. La necessità di ritornare ogni volta alla sede o alla rimessa per raccogliere le richieste o le prenotazioni colà effettuate può essere evitata, senza che per questo si creino interferenze con il servizio di piazza, proprio grazie alla possibilità, introdotta dalla stessa normativa statale in esame, di utilizzare gli strumenti tecnologici, specie per il tramite di un’appropriata disciplina dell’attività delle piattaforme tecnologiche che intermediano tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea, demandata dal comma 8 dell’art. 10-bis, come visto, a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Il carattere sproporzionato della misura non è superato – ma solo attenuato, rispetto alla previgente disciplina più restrittiva dettata dall’art. 29, comma 1-quater, del d.l. n. 207 del 2008 – dalla possibilità concessa al vettore di utilizzare, per l’inizio e il termine del servizio, una qualsiasi delle rimesse di cui disponga nell’ambito territoriale provinciale o di area metropolitana, di cui all’art. 3, comma 3, della legge n. 21 del 1992, come sostituito dal comma 1, lettera a), dell’art. 10-bis. Deve essere dichiarata dunque l’illegittimità costituzionale dell’art. 10-bis, comma 1, lettera e), del d.l. n. 135 del 2018, nella parte in cui ha sostituito il secondo periodo del comma 4 dell’art. 11 della legge n. 21 del 1992. […] Per la loro stretta connessione all’obbligo di iniziare e terminare ogni viaggio alla rimessa, sono illegittime anche le norme che derogano in casi particolari allo stesso obbligo, e segnatamente il comma 1, lettera f), nella parte in cui ha aggiunto il comma 4-bis all’art. 11 della legge n. 21 del 1992, e il comma 9 dell’art. 10-bis del d.l. n. 135 del 2018”.
91. Muovendo dall’osservazione della Corte per cui il previgente obbligo di rientro in rimessa fosse evidentemente irragionevole “se non altro per l’ipotesi in cui il vettore sia chiamato a effettuare un servizio proprio dal luogo in cui si è concluso il servizio precedente”, il decreto impugnato ha ritenuto di circoscrivere a tale caso particolare la possibilità dei vettori NCC di iniziare la corsa fuori dalla rimessa, prescrivendo che per il foglio di servizio di cui al modello B l’applicazione informatica preveda che “la partenza coincida con l’arrivo del servizio precedente al quale è collegato”. Tale riduttiva lettura del pronunciamento della Corte è, tuttavia, irricevibile.
92. Con l’inciso valorizzato dal Ministero nella confezione del decreto la Corte ha, in realtà, semplicemente inteso evidenziare, prendendo a riferimento una situazione limite, l’irragionevolezza (più in generale) dell’obbligo incondizionato di rientro in rimessa, anche alla luce della possibilità di utilizzare gli strumenti tecnologici di prenotazione, tant’è che la declaratoria di incostituzionalità è stata estesa (e non certo perché afferenti a un’operatività non consentita) anche alle ulteriori deroghe all’obbligo di rientro in rimessa previste dall’art. 11, co. 4-bis, della legge n. 21/1992 e dall’art. 10-bis, co. 9, del d.l. n. 135/2018.
93. Nell’assetto conseguente alla sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020, pertanto, il rientro in rimessa è legato esclusivamente all’obbligo di stazionamento dei mezzi presso le rimesse, di cui all’art. 3, co. 2, della legge n. 21/1992, e al divieto di sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercito il servizio di taxi, di cui all’art. 11, co. 3, della medesima legge. Per converso, il vettore NCC può legittimamente:
- ricevere più prenotazioni prima della partenza dalla rimessa e quindi svolgere consecutivamente i diversi servizi, che non devono necessariamente essere in alcun modo collegati;
- ricevere prenotazioni durante lo svolgimento di un altro servizio e iniziare a svolgere il nuovo servizio una volta terminato quello precedente, senza vincoli di collegamento con esso;
- ricevere prenotazioni in qualunque momento all’atto del rientro verso la rimessa una volta terminato il servizio precedente e iniziare in tal caso immediatamente il nuovo servizio, senza necessità di rientrare in rimessa e senza che esso debba avere un qualche collegamento con l’ultimo servizio svolto.
94. La limitazione introdotta dal decreto è, pertanto, palesemente contrastante con il regime dell’attività di noleggio con conducente quale risultante dalla richiamata giurisprudenza costituzionale e non può, pertanto, andare esente da censura.
95. D’altra parte, la previsione per cui l’inizio del servizio fuori della rimessa è consentito soltanto nel caso in cui il luogo di partenza del nuovo servizio coincida con quello di arrivo del servizio precedente è di per sé irragionevole, in quanto non si comprende in alcun modo la ragione per la quale il vettore debba ricevere una nuova prenotazione proprio da quel luogo e non da un altro. La spiegazione potrebbe essere rinvenuta nel fatto che il nuovo servizio debba essere “collegato” a quello precedente (come effettivamente richiesto dal decreto, anche se non si comprende in quali termini debba essere declinato tale collegamento), il che varrebbe vieppiù a connotare di illegittimità il limite così imposto, per l’assoluta residualità delle ipotesi in cui tale situazione sarebbe riscontrabile e la conseguente elusione dei principi affermati dalla Corte costituzionale.
96. Alla luce di quanto osservato risulta tanto più evidente anche l’illegittimità del tempo minimo di attesa di venti minuti tra la prenotazione e l’inizio del servizio al di fuori della rimessa: il vettore che stia rientrando in rimessa dopo il termine di un servizio e riceva una nuova prenotazione sarebbe costretto, anche ove non vi fosse la necessità, a sostare sulla pubblica piazza in attesa del cliente prima di poter dare effettivamente il via al servizio, con il che risulta lampante l’ingiustificata posizione di svantaggio in cui la norma colloca i vettori NCC rispetto agli esercenti il servizio taxi per l’impossibilità di raccogliere la clientela “al minuto”, operatività che, è bene precisare, non è in alcun modo preclusa ai vettori NCC, i quali sono soltanto soggetti all’obbligo di stazionamento dei mezzi presso le rimesse, all’effettuazione del servizio previa prenotazione e al divieto di sostare in posteggio di stazionamento su suolo pubblico salvo che siano in attesa del cliente.
97. Sul punto, è inoltre opportuno richiamare le considerazioni svolte dalla Corte nella sentenza n. 137/2024, laddove ha ricordato che:
- la “carente offerta degli autoservizi pubblici non di linea […] è stata oggetto, sin dal 1995 (Segnalazione 1° agosto 1995, n. 053), di ripetute segnalazioni dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), in quanto «dovuta principalmente a un numero insufficiente di licenze per il servizio [di taxi] emesse dai comuni interessati». Anche quando poi alcuni comuni hanno provveduto a rilasciare nuove licenze per l’esercizio del servizio di taxi, questi interventi «sono risultati insufficienti anche a fronte di una domanda di mobilità non di linea in forte crescita» e di un’offerta «di servizi di NCC» che, parimenti, «non è stata sufficiente a soddisfare la domanda di mobilità» (Segnalazione 10 marzo 2017, n. 1354)”;
- “nonostante «la diversa configurazione dei servizi pubblici non di linea», la «domanda di mobilità non di linea considera ormai in larga parte fungibili i servizi di taxi e di NCC, come hanno segnalato l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Segnalazione del 15 ottobre 2019), l’Autorità di regolazione dei trasporti pubblici (Segnalazioni al Parlamento e al Governo del 21 maggio 2015 e del 10 marzo 2017), la Commissione europea (Comunicazione della Commissione europea concernente un trasporto locale di passeggeri su richiesta, taxi e veicoli a noleggio con conducente, ben funzionante e sostenibile, 2022/C 62/01)» (sentenza n. 36 del 2024)”;
- “È quindi rimasta del tutto inascoltata da parte del legislatore la preoccupazione dell’AGCM volta a evidenziare che «l’ampliamento dell’offerta dei servizi pubblici non di linea risponde all’esigenza di far fronte ad una domanda elevata e ampiamente insoddisfatta, soprattutto nelle aree metropolitane, di regola caratterizzate da maggiore densità di traffico e dall’incapacità del trasporto pubblico di linea e del servizio taxi a coprire interamente i bisogni di mobilità della popolazione» (ancora, Segnalazione n. 1354 del 2017)”;
- “I servizi di autotrasporto non di linea […] concorrono a dare «effettività» alla libertà di circolazione, «che è la condizione per l’esercizio di altri diritti» (sentenza n. 36 del 2024), per cui la forte carenza dell’offerta – che colloca l’Italia fra i Paesi europei meno attrezzati al riguardo, come risulta dai dati segnalati nell’opinio presentata dall’ANITRAV tanto nel presente giudizio quanto nel giudizio a quo – generata dal potere conformativo pubblico si è risolta in un grave disagio arrecato a intere fasce della popolazione e alle possibilità di sviluppo economico. Essa ha infatti innanzitutto danneggiato la popolazione anziana e fragile, che, soprattutto nelle metropoli, non è in grado di utilizzare (o anche semplicemente raggiungere) gli altri servizi di trasporto di linea, ma che ha stringenti necessità di mobilità che, in particolare, si manifestano in riferimento alle esigenze di cura. Ha compromesso le esigenze di accesso a una mobilità veloce, spesso indispensabile a chi viaggia per ragioni di lavoro. Ha recato danno al turismo e all’immagine internazionale dell’Italia, dal momento che l’insufficiente offerta di mobilità ha pregiudicato la possibilità di raggiungere agevolmente i luoghi di villeggiatura, come documentato dalla Regione Calabria nel giudizio a quo”;
- la stessa Corte di giustizia dell’Unione europea “ha posto in risalto il ruolo cruciale che i servizi di NCC sono deputati a svolgere, proprio in virtù dell’impiego dell’innovazione tecnologica, per “contribuire a conseguire l’obiettivo di una mobilità efficiente e inclusiva, grazie al loro livello di digitalizzazione e alla flessibilità nella fornitura di servizi, come una piattaforma tecnologica accessibile ai non vedenti” (cfr. CGUE, sentenza 8 giugno 2023, nella causa C-50/21, Prestige and Limousine SL).
98. La prospettiva da cui muove l’impostazione del decreto impugnato e propugnata anche dalla difesa erariale è, pertanto, palesemente in contrasto con l’attuale assetto dei servizi di trasporto non di linea quale risulta dai plurimi pronunciamenti della giurisprudenza costituzionale, come pure del giudice unionale.
99. In ragione di tutto quanto sopra, l’art. 4, co. 3, del decreto, è illegittimo, come pure le previsioni di cui all’allegato 2 relative al modello B del foglio di servizio elettronico, per la parte sub n. 2).
100. Il secondo motivo è anche fondato laddove lamenta le indebite restrizioni previste dalla disciplina relativa ai contratti di durata quanto all’operatività con i committenti che esercitano anche in via indiretta attività di intermediazione tra la domanda e l’offerta di servizi NCC.
101. In proposito, va rilevato che, diversamente da quanto affermato dalle parti intimate, le soluzioni definitorie adottate dal decreto rivestono un’indubbia portata precettiva nella misura in cui, come d’altra parte rilevato dalla difesa erariale, precludono “la semplificazione prevista dal modello C (relativo ai contratti di durata) nei casi in cui non vi sia un committente vero e proprio ma semplicemente un intermediario quale le agenzie di viaggio e turismo”.
102. Sotto tale profilo, va invece rilevato che proprio l’intermediazione di agenzie di viaggio e turismo, che operano sulla base di contratti previamente stipulati con i fruitori del servizio, di per sé soddisfa l’esigenza di differenziazione della clientela sottesa all’obbligo di rivolgersi all’utenza specifica di cui all’art. 3, co. 1, della legge n. 21/1992, mentre in caso di intervento delle piattaforme di intermediazione la medesima esigenza è soddisfatta per il tramite della richiesta nominativa operata tramite la medesima piattaforma. Non vi è, dunque, alcuna ragione per la quale eventuali semplificazioni nella compilazione del foglio di servizio non siano accessibili, né alcuna possibilità di sovrapposizione con il servizio di piazza, essendo sempre assicurata la previa identificazione del fruitore del servizio e la necessità di un’apposita prenotazione.
103. Ne deriva l’illegittimità delle previsioni censurate nella parte in cui escludono dal novero dei committenti i soggetti che svolgono anche in via indiretta attività di intermediazione tra la domanda e l’offerta di servizi NCC.
104. In relazione all’ampiezza dei dati che il foglio di servizio elettronico è chiamato a ospitare, va rilevato che l’art. 11, co. 4, della legge n. 21/1992 prevede che in esso vadano inseriti:
a) targa del veicolo;
b) nome del conducente;
c) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo;
d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio;
e) dati del fruitore del servizio. 
105. Rispetto alle predette indicazioni, l’asserita esorbitanza delle informazioni richieste addotta nel ricorso (con riferimento a registrazione dell’autorizzazione; nome e cognome dei conducenti; codice fiscale dei conducenti; estremi di iscrizione al ruolo dei conducenti; copia degli eventuali contratti di durata stipulati; dati relativi al committente; dati relativi all’ubicazione delle rimesse; dati relativi alla partenza, all’arrivo, all’inizio e alla fine del servizio), salvo quanto conseguente alla portata demolitoria delle statuizioni contenute nella presente sentenza (ad esempio con riguardo ai dati relativi alla connessione tra servizi), risulta insussistente, trattandosi di informazioni che si pongono nella prospettiva di un logico e congruente sviluppo delle previsioni di legge.
106. Manifestamente infondata è la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla parte ricorrente in relazione all’art. 11, co. 4, della legge n. 21/1992, come introdotto dal d.l. n. 135/2018, per asserita violazione del principio di omogeneità dei provvedimenti d’urgenza di cui all’art. 77 Cost. e delle garanzie costituzionali sulla conversione degli atti di decretazione d’urgenza e sul dibattito parlamentare.
107. Al di là della genericità della censura, vale rilevare che le disposizioni complessivamente previste dall’art. 10-bis del decreto-legge citato possono senz’altro essere inquadrate nell’ambito della ritenuta necessità ed urgenza di “di adottare misure di semplificazione in materia di impresa e lavoro, per superare situazioni di grave difficoltà nelle dinamiche dei rapporti di mercato e con la pubblica amministrazione”, come pure di “adottare misure per imprimere ulteriore slancio alla modernizzazione dell'azione pubblica e alla informatizzazione dei rapporti fra cittadini, imprese e amministrazioni pubbliche”, con conseguente infondatezza della doglianza.
108. In ragione di tutto quanto sopra osservato, può essere assorbito il quinto motivo, con il quale si lamenta la mancata notifica del decreto sulla base della direttiva (UE) 2015/1535. Tenuto conto dell’integrale annullamento degli atti impugnati, delle superiori acquisizioni circa la natura del foglio di servizio elettronico e dell’impossibilità di introdurre, per via della definizione delle relative specifiche, vincoli conformativi all’operatività dei vettori NCC e dei fornitori di servizi di intermediazione, è chiaro, infatti, che alcuna ulteriore utilità la parte ricorrente potrebbe conseguire dal perseguimento della censura.
109. In conclusione, previa declaratoria di inammissibilità dell’intervento proposto dalla Regione Puglia, il ricorso va in parte dichiarato inammissibile, in parte rigettato e in parte accolto nei termini sopra precisati; conseguentemente, gli atti impugnati vanno annullati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Autorità amministrativa, che dovranno essere adottati nel rigoroso rispetto del perimetro tracciato dalla legge e dei principi generali dell’ordinamento. È dunque doveroso, anche in funzione conformativa e nel rispetto del principio di effettività della tutela, delineare i limiti entro i quali un eventuale nuovo intervento regolatorio possa legittimamente esplicarsi.
110. Il punto di partenza obbligato è costituito dal dettato dell’art. 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, nella formulazione risultante dalle modifiche legislative più recenti. La norma stabilisce che “nel servizio di noleggio con conducente è previsto l’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell’interno”.
111. Da tale formulazione emerge con chiarezza che il legislatore ha inteso attribuire all’Amministrazione un potere meramente tecnico di specificazione, limitato alla definizione delle caratteristiche funzionali e strutturali del foglio di servizio in formato elettronico. La ratio della disposizione risiede nell’intento di favorire la modernizzazione degli strumenti di controllo in un settore – quello del trasporto non di linea – particolarmente esposto a fenomeni di abusivismo e disomogeneità gestionale, senza tuttavia alterare i presupposti sostanziali di esercizio dell’attività, né pregiudicare l’autonomia organizzativa degli operatori economici.
112. Rientra nei limiti del potere ministeriale la determinazione dei contenuti informativi minimi del foglio elettronico, purché questi siano strettamente coerenti con quelli prescritti dalla legge (targa, conducente, dati temporali e chilometrici del servizio, fruitore del servizio) o logicamente connessi a finalità di controllo e tracciabilità effettiva, nel rispetto dei principi di proporzionalità e necessarietà.
113. Non rientra, invece, nel perimetro del potere conferito dalla norma in esame l’istituzione di un sistema informatico accentrato, gestito direttamente dal Ministero, che subordini l’erogazione del servizio NCC alla previa registrazione, validazione o trasmissione dei dati di servizio a una piattaforma statale. Tali modalità operative esulano dalla funzione di specificazione tecnica e si collocano su un piano propriamente normativo, in quanto introducono obblighi sostanziali, condizioni di esercizio e limiti alla libertà economica degli operatori che devono trovare fondamento esplicito in una fonte di rango legislativo primario.
114. Del pari, non può trovare spazio in una futura riedizione del potere l’imposizione di vincoli temporali – quali l’intervallo minimo tra prenotazione e corsa – o organizzativi – come l’obbligo di coincidenza tra l’arrivo e la partenza delle corse – giacché si tratta di previsioni che modificano profondamente il modello operativo del servizio NCC, incidendo sull’autonomia imprenditoriale e sulla capacità di organizzazione della prestazione, peraltro reintroducendo surrettiziamente vincoli di esercizio di cui è già stata accertata l’illegittimità costituzionale.
115. A ciò si aggiunga che il principio di legalità, nella sua accezione sostanziale, impone che ogni compressione significativa della libertà di iniziativa economica o della riservatezza dei dati personali avvenga in base a una norma chiara, precisa e prevedibile, idonea a delimitare il potere amministrativo e a garantirne il controllo giurisdizionale. La mera previsione di un potere di specificazione tecnica non può trasformarsi in una delega in bianco per l’adozione di un sistema normativo parallelo, né tantomeno può fungere da fondamento per introdurre un obbligo generalizzato di adesione a una piattaforma tecnologica unica, sottraendo agli operatori ogni possibilità di utilizzare soluzioni alternative, equivalenti o interoperabili.
116. In sintesi, la futura attività regolamentare dell’Amministrazione dovrà limitarsi alla definizione delle caratteristiche tecniche del documento elettronico, in una logica di apertura e neutralità tecnologica, senza invadere la sfera organizzativa delle imprese, senza discriminare canali digitali di intermediazione e senza imporre flussi di dati verso sistemi informatici centralizzati non previsti dalla legge. Solo in questo modo potrà essere assicurato il corretto equilibrio tra esigenze di controllo pubblico e libertà economica, nel rispetto delle garanzie costituzionali e dei principi dell’ordinamento europeo.
117. Le spese di lite sostenute dalla parte ricorrente sono poste a carico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell’interno nella misura indicata in dispositivo, mentre tra tutte le altre parti vanno compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:
- dichiara inammissibile l’intervento proposto dalla Regione Puglia e, per l’effetto, la estromette dal giudizio;
- dichiara manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, co. 4, della legge n. 21/1992, come introdotto dal d.l. n. 135/2018, in relazione all’art. 77 Cost.;
- in parte dichiara inammissibile, in parte rigetta e in parte accoglie il ricorso nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Autorità amministrativa da adottarsi nel rispetto dei principi indicati in parte motiva.
Condanna il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell’interno, in solido, al pagamento delle spese di lite sostenute della parte ricorrente, quantificate in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge. Spese compensate tra tutte le altre parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 4 giugno e 2 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente
Giovanna Vigliotti, Primo Referendario
Marco Savi, Referendario, Estensore
         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Marco Savi        Elena Stanizzi
         
         
         
         
         
IL SEGRETARIO




Pubblicato il 04/08/2025
N. 15273/2025 REG.PROV.COLL.
N. 12037/2024 REG.RIC.
N. 00005/2025 REG.RIC.
N. 00326/2025 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 12037 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Associazione NCC Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore, Luca Notarbartolo rappresentati e difesi dall'avvocato Giancarlo Pitaro, con domicilio digitale come in atti;
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Autorità Garante Concorrenza e Mercato, Garante per la Protezione dei Dati personali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
Codacons - Coordinamento di Associazioni per la Tutela Dell’Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori, rappresentato e difeso dagli avvocati Gino Giuliano, Carlo Rienzi, con domicilio eletto in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Libera Valla, con domicilio digitale come in atti;
ad opponendum:
A.N.A.R. – Associazione Noleggiatori Dell’Area Metropolitana di Roma (Già Associazione Nazionale Autonoleggiatori Riuniti, Ivano Fascianelli, rappresentati e difesi dall'avvocato Carlo Cipriani, con domicilio digitale come in atti;
Associazione Tutela Legale Taxi, Carlo Di Alessandro, Autoradiotassì – Società Cooperativa A R.L. (02 – 8585), Consortaxi, Ciro Langella, Consultaxi, Emilio Luigi Boccalini, Fast Confsal, Raffaele Maurizio Salina, Federtaxi Cisal, In Taxi Soc. Cons. A R.L., Pronto Taxi 6645 Società Cooperativa, Marco Fagotti, Tam – Tassisti Artigiani Milanesi, Claudio Severgnini, Samarcanda Scarl, Fabrizio Finamore, Si.T.A.N – Sindacato Tassisti Nazionale, Ottaviano Pasquale, Taxiblu Consorzio Radiotaxi Satellitare Società Cooperativa (024040), Stefano Luca Maria Salzani, Ugl Taxi, Alessandro Genovese, Unione Artigiani della Provincia di Milano, Uritaxi – Unione di Rappresentanza Italiana dei Tassisti, Claudio Giudici, Satam – Sindacato Artigiani Taxisti di Milano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Eugenio Barrile, con domicilio eletto in Roma, via E.Gianturco, 6;



sul ricorso numero di registro generale 5 del 2025, proposto da
Associazione “8puntozero”, Associazione “Federazione Imprese Noleggio con Conducente”, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, Leonardo Frullini, Francesco Angius, Giovanni Zanda, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Paolini, Beatrice Bonini, con domicilio digitale come in atti;
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Garante per la Protezione dei Dati personali, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;



sul ricorso numero di registro generale 326 del 2025, proposto da
Confederazione Nazionale Artigianato-Cna, Autonoleggio Magellano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Fabio Piccioni, Matteo Spatocco, con domicilio eletto in Firenze, via C. Landino n. 7/A;
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Garante Protezione Dati personali Privacy, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
quanto al ricorso n. 12037 del 2024:
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
- del decreto n. 226/2024 datato 16 ottobre 2024, adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Capo Dipartimento per i trasporti e la navigazione, di concerto con il Capo della Polizia Direttore Generale della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno, che “disciplina le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico di cui all''''articolo 11, comma 4, legge 15 gennaio 1992, n. 21, ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente effettuato esclusivamente mediante autovettura o motocarrozzetta e ne individua le specifiche tecniche” ;
- di ogni altro provvedimento, circolare e altro atto amministrativo prodromico, successivo, presupposto o conseguenziale;
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati l’11 dicembre 2024:
- della circolare prot. n. 34247 del 03/12/2024, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti -Dipartimento per i trasporti e la navigazione - Direzione generale per la motorizzazione, avente ad oggetto: “Chiarimenti in ordine alle modalità di funzionamento del sistema informatico per la compilazione e gestione del Foglio di Servizio elettronico, disciplinato con Decreto interministeriale numero 226 del 16 ottobre 2024”;
- del Decreto Interministeriale n. 226 del 16 ottobre 2024, già impugnato col ricorso introduttivo;
- di ogni altro provvedimento, circolare e altro atto amministrativo prodromico, successivo, presupposto o conseguenziale.
quanto al ricorso n. 5 del 2025:
per l’annullamento
- del decreto n. 226/2024 datato 16 ottobre 2024, emesso in data 26 ottobre 2024 e pubblicato il 31 ottobre 2024, con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Capo Dipartimento per i trasporti e la navigazione, di concerto con il Capo della Polizia Direttore Generale della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno, “disciplina le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente effettuato esclusivamente mediante autovettura o motocarrozzetta e ne individua le specifiche tecniche”;
- della circolare prot. n. 34247 del 03/12/2024 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti -Dipartimento per i trasporti e la navigazione - Direzione generale per la motorizzazione, avente ad oggetto: “Chiarimenti in ordine alle modalità di funzionamento del sistema informatico per la compilazione e gestione del Foglio di Servizio elettronico, disciplinato con Decreto interministeriale numero 226 26 ottobre 2024”;
- della circolare prot. n. 36851 del 23/12/2024, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti -Dipartimento per i trasporti e la navigazione - Direzione generale per la motorizzazione, avente ad oggetto: “Programma progressivo di rilascio delle funzionalità del Registro Elettronico NCC e Taxi e del Foglio Di Servizio Elettronico”;
- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ancorché non noti.
quanto al ricorso n. 326 del 2025:
per l’annullamento
- del decreto n. 226/2024 datato 16 ottobre 2024 adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Capo Dipartimento per i trasporti e la navigazione, di concerto con il Capo della Polizia Direttore Generale della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno, che “disciplina le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico di cui all''articolo 11, comma 4, legge 15 gennaio 1992, n. 21, ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente effettuato esclusivamente mediante autovettura o motocarrozzetta e ne individua le specifiche tecniche”, pubblicato in data 31.10.2024;
- di ogni altro provvedimento, circolare e altro atto amministrativo prodromico, successivo, presupposto o consequenziale, ancorché incognito tra cui esplicitamente la circolare prot. n. 34247 del 03/12/2024, del MIT - Dipartimento per i trasporti e la navigazione - Direzione generale per la motorizzazione, avente ad oggetto: “Chiarimenti in ordine alle modalità di funzionamento del sistema informatico per la compilazione e gestione del Foglio di Servizio elettronico, disciplinato con Decreto interministeriale numero 226 del 16 ottobre 2024” e della Guida rapida - Verifiche Comuni del MIT del 14.11.2024;
- nonché ove occorrer possa del D.M. istitutivo del RENT del 2.7.2024 e relative circolari applicative tra cui la n. 24135 del 6.9.2024 ed allegati, nonché da ultimo della circolare MIT 36861 del 23/12/2024 avente oggetto “programma progressivo di rilascio delle funzionalità del registro elettronico NCE taxi e del foglio di servizio elettronico”.


Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Interno, dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e del Garante per la Protezione Dati personali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 la dott.ssa Giovanna Vigliotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO
1. Le associazioni di categoria CNA – Confederazione Nazionale dell’Artigianato e della Piccola e Media Impresa, 8PuntoZero e NCC Italia, unitamente a una serie di operatori del settore del noleggio con conducente, hanno proposto – con ricorsi distinti ma sostanzialmente omogenei – l’impugnazione del Decreto Interministeriale n. 226 del 16 ottobre 2024, adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di concerto con il Ministero dell’Interno, recante la disciplina delle modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico (FDSE), previsto dall’art. 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21.
2. A fondamento delle rispettive impugnative, i ricorrenti deducono in particolare l’illegittimità del decreto per violazione del principio di legalità, sostenendo che esso ecceda il perimetro della delega normativa conferita dalla legge e introduca – in assenza di una base primaria – un regime sostanziale innovativo e sproporzionato, che incide sull’organizzazione dell’attività economica degli NCC e sui diritti degli utenti. È stato, altresì, chiesto l’annullamento degli atti presupposti e conseguenti, tra cui la circolare ministeriale n. 34247 del 3 dicembre 2024, oltre che di ogni ulteriore provvedimento attuativo. I ricorrenti lamentano, in particolare, che il decreto impugnato:
- ecceda i limiti fissati dall’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992, il quale prevede solo l’adozione di “specifiche tecniche” del foglio di servizio elettronico, senza conferire alcuna delega normativa sostanziale;
- introduca un regime centralizzato di controllo e conservazione dei dati di esercizio che si traduce, di fatto, in una nuova disciplina sostanziale del servizio NCC, non prevista dalla legge e non giustificabile in via interpretativa;
- ponga vincoli operativi e temporali non solo ingiustificati, ma in parte già dichiarati costituzionalmente illegittimi dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 56/2020, che ha escluso la legittimità di un obbligo generalizzato di rientro in rimessa.
3. Il quadro normativo di riferimento è costituito dalla legge 15 gennaio 1992, n. 21, recante la disciplina del trasporto pubblico non di linea, come modificata, da ultimo, con l’art. 10-bis del d.l. 14 dicembre 2018, n. 135, convertito nella legge 11 febbraio 2019, n. 12. In tale contesto, l’art. 11, comma 4, dispone che il conducente di veicoli NCC debba redigere un foglio di servizio in formato elettronico, contenente dati identificativi del mezzo, del conducente, del tragitto e del fruitore. La medesima disposizione demanda a un decreto ministeriale la definizione delle specifiche del foglio elettronico, senza tuttavia conferire alcuna delega normativa idonea a introdurre vincoli organizzativi o obblighi sostanziali ulteriori rispetto a quelli già previsti dalla legge.
4. In via transitoria, la medesima legge ha previsto che, fino all’adozione del decreto attuativo, il foglio di servizio fosse redatto in forma cartacea e conservato a bordo del veicolo per 15 giorni, con copia presso la rimessa. Tale regime ha trovato ampia applicazione nella prassi amministrativa, anche in assenza di un modello ministeriale ufficiale.
5. Con il decreto impugnato, tuttavia, le Amministrazioni resistenti hanno introdotto un sistema informatico obbligatorio, gestito in via esclusiva dal Ministero, che centralizza l’inserimento, l’archiviazione e la gestione dei fogli di servizio in una piattaforma unica, accessibile mediante SPID o CIE e consultabile da una pluralità di soggetti pubblici, tra cui forze di polizia, comuni e personale ministeriale.
6. L’accesso alla piattaforma è subordinato a condizioni tecniche e tempi rigidi, tra cui l’obbligo di registrazione della prenotazione con almeno venti minuti di anticipo rispetto alla partenza, fatto salvo il caso – assai limitato – dei contratti di durata. I ricorrenti sottolineano come tali prescrizioni ripropongano surrettiziamente una forma di obbligo di rientro in rimessa, già escluso dalla Corte Costituzionale, e ostacolino gravemente la capacità operativa delle imprese, specie nei contesti urbani ad alta densità.
7. I ricorsi censurano, in particolare, la previsione di obblighi non contenuti nella norma primaria, come:
- l’identificazione del fruitore mediante codice univoco;
- l’acquisizione e archiviazione di copie dei contratti;
- la registrazione dei dati relativi alla rimessa;
- la conservazione obbligatoria per 3 anni di tutti i dati, anche sensibili;
- l’accesso generalizzato agli stessi da parte di soggetti terzi pubblici.
8. È, altresì evidenziata, l’impossibilità tecnica, ad oggi, di adempiere in modo conforme agli obblighi previsti, in assenza di una piattaforma effettivamente funzionante, come risulterebbe anche dalla circolare ministeriale prot. 36861/2024, nella quale si dà atto dello stato ancora “in fase di implementazione” del sistema.
9. Le difese delle Amministrazioni resistenti – costituite a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato – hanno sostenuto la legittimità del provvedimento, richiamando l’interesse generale alla trasparenza e alla tracciabilità del servizio NCC, in funzione di contrasto all’abusivismo, e ribadendo che il decreto si sarebbe limitato a precisare modalità tecniche, nell’ambito dei poteri conferiti dalla legge.
10. Secondo i ricorrenti, invece, tali giustificazioni non possono sorreggere una disciplina che, lungi dall’essere meramente tecnica, incide in modo diretto sulla libertà d’impresa, sulla privacy degli utenti, sulle dinamiche concorrenziali, sull’organizzazione del lavoro e sulle condizioni operative del servizio. La sproporzione delle misure, unite all’assenza di un fondamento legislativo espresso, costituirebbe un vizio di ultra vires che, nella prospettiva delle parti ricorrenti, impone l’annullamento integrale del decreto prima ancora che delle disposizioni maggiormente afflittive che, pure, vengono singolarmente censurate.
11. Sono, altresì, intervenuti nel primo giudizio (RG 12037/2024), con atto ritualmente notificato:
- ad opponendum, una serie di associazioni di categoria degli esercenti il servizio taxi, al fine di sostenere la legittimità dei provvedimenti impugnati, valorizzandone la funzione di contrasto all’abusivismo e la coerenza con la disciplina di settore;
- ad adiuvandum, il Codacons, in qualità di associazione rappresentativa dei diritti degli utenti e dei consumatori, evidenziando il pregiudizio che le restrizioni imposte dal decreto produrrebbero sulla libertà di scelta e sulla concorrenza tra operatori;
- ad adiuvandum, la Regione Puglia, che ha manifestato adesione alle censure articolate avverso i provvedimenti ministeriali, in ragione degli effetti sistemici che l’atto impugnato determinerebbe sull’assetto del trasporto pubblico non di linea e sulla pianificazione delle competenze regionali.
12. In relazione ai suddetti interventi sono state sollevate eccezioni di inammissibilità avuto riguardo all’asserita insussistenza delle condizioni previste dall’articolo 28 del Codice del Processo Amministrativo.
13. A scioglimento della riserva cautelare, il Collegio ha accolto l’istanza di sospensione dell’efficacia del decreto impugnato, ritenendo sussistente un fumus di illegittimità in relazione a plurime disposizioni del decreto ministeriale, tra cui l’art. 4, comma 3, lettere a) e b), e l’art. 5, comma 3, oltre ad altre previsioni afferenti alle modalità di accesso e gestione del FDSE, evidenziando come esse eccedessero i limiti del potere di disciplina riconosciuto all’amministrazione e si traducano in indebite restrizioni all’attività economica degli NCC.
14. All’udienza del 4 giugno 2025, i ricorsi sono stati discussi e trattenuti in decisione.
15. In via preliminare, il Collegio rileva che i ricorsi in epigrafe, pur promossi da soggetti distinti, risultano diretti avverso il medesimo provvedimento – il Decreto Interministeriale n. 226 del 16 ottobre 2024 – e deducono censure largamente sovrapponibili, fondate su identico quadro normativo e fattuale, nonché articolate su presupposti giuridici sostanzialmente comuni.
16. Sussistono, pertanto, evidenti profili di connessione oggettiva, in quanto le impugnative riguardano lo stesso atto, e di connessione soggettiva parziale, in ragione della coincidenza delle Amministrazioni resistenti e della riconducibilità delle associazioni ricorrenti al medesimo comparto imprenditoriale di riferimento.
17. In applicazione dell’art. 70, comma 1, del Codice del processo amministrativo, si dispone dunque la riunione dei ricorsi, da trattarsi unitariamente ai fini della decisione, anche in ragione delle esigenze di economia processuale e di coerenza della tutela giurisdizionale.
18.  In via pregiudiziale, e al fine di circoscrivere correttamente il perimetro soggettivo del presente giudizio, il Collegio è chiamato a pronunciarsi sull’ammissibilità degli interventi spiegati da soggetti terzi rispetto alle parti principali.
19.  Sono da ritenersi inammissibili, in accoglimento delle eccezioni sollevate dalla difesa erariale, gli interventi ad adiuvandum proposti dalla Regione Puglia e dal Codacons. Entrambi i soggetti risultano titolari di un interesse proprio e autonomo all’impugnazione dell’atto, e quindi astrattamente legittimati a proporre ricorso diretto. In base all’art. 28, comma 2, c.p.a., come interpretato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 15 del 2024, detta circostanza preclude la possibilità di intervento adesivo-dipendente nel giudizio altrui una volta decorso inutilmente il termine per impugnare.
20.  Deve invece ritenersi ammissibile l’intervento ad opponendum spiegato dalle associazioni di categoria degli esercenti il servizio taxi, volto a sostenere la legittimità dei provvedimenti impugnati. L’interesse rappresentato risulta concreto, attuale e contrapposto a quello dei ricorrenti, essendo finalizzato a evitare l’annullamento di un atto generale che – nella prospettiva degli intervenienti – costituisce presidio di legalità e strumento di contrasto a fenomeni di abusivismo, oltre che di tutela dell’equilibrio concorrenziale nel settore. Si tratta, pertanto, di un interesse antitetico rispetto a quello dei ricorrenti, che mirano, invece, a rimuovere vincoli ritenuti restrittivi dell’operatività del servizio NCC.
21.  Definito il perimetro soggettivo del giudizio, il Collegio può ora procedere all’esame delle censure dedotte nel merito, secondo l’ordine logico delle questioni.
22. Il presente giudizio investe la legittimità del Decreto Interministeriale n. 226 del 16 ottobre 2024, adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di concerto con il Ministero dell’Interno, recante la disciplina delle modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico (FDSE) per gli operatori del servizio di noleggio con conducente (NCC), ai sensi dell’art. 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, come novellato.
23. Il provvedimento è impugnato da un ampio fronte di soggetti – associazioni rappresentative del settore NCC e operatori individuali – che, pur mediante ricorsi distinti, hanno censurato in termini pressoché coincidenti la natura, l’ampiezza e gli effetti della disciplina amministrativa introdotta. In particolare, l’impugnativa muove dal presupposto che il decreto abbia travalicato i limiti del potere attribuito al Ministero, traducendosi in un’invasione del campo riservato alla legge, mediante l’introduzione surrettizia di una regolazione sostanziale dell’attività economica, senza fondamento normativo e in violazione dei principi costituzionali ed eurounitari in materia di legalità, proporzionalità, libertà di impresa, tutela dei dati personali e neutralità tecnologica.
24. Il Collegio rileva che, pur nella diversità di formulazione letterale dei motivi articolati nei ricorsi riuniti, tutte le impugnative convergono, sotto il profilo sostanziale, nella contestazione dell’eccesso di potere regolamentare e dell’adozione di un impianto prescrittivo non riconducibile ai limiti fissati dalla norma attributiva. In ossequio al principio di effettività della tutela e nel rispetto del principio dispositivo, il giudice può – secondo un orientamento costante della giurisprudenza – interpretare la domanda giudiziale e i motivi di ricorso anche al di là della loro espressione formale, valorizzando la sostanza delle doglianze sotto un profilo logico-sistematico, ferma restando la necessaria garanzia del contraddittorio.
25. Ciò premesso, le tre compagini ricorrenti – costituiti nei tre giudizi riuniti in epigrafe – hanno impugnato il decreto interministeriale n. 226 del 16 ottobre 2024, deducendo una serie articolata di censure, riconducibili a una duplice direttrice critica. La prima attiene alla violazione del principio di legalità, di tipicità e della riserva di legge, che si assumono lesi per assenza di una base normativa sufficiente a legittimare l’adozione di un sistema regolatorio vincolante, accentrato e invasivo; la seconda, alla irragionevolezza e sproporzione di molteplici prescrizioni specifiche, ritenute affette da vizi autonomi di eccesso di potere e fonte di gravi interferenze sull’operatività economica degli NCC, sulla concorrenza e sulla riservatezza contrattuale degli utenti.
26.  In particolare, le parti ricorrenti contestano che il decreto impugnato abbia ecceduto i limiti del potere attribuito al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti dall’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992, norma che – nella prospettiva prospettata nei ricorsi – legittimerebbe unicamente l’adozione del foglio di servizio in formato elettronico, con facoltà per l’Amministrazione di individuarne le specifiche tecniche (struttura del file, modalità di firma, interoperabilità, conservazione digitale), ma non già l’istituzione di un sistema informatico ministeriale centralizzato ed esclusivo, né l’imposizione di obblighi e condizioni ulteriori per l’esercizio dell’attività economica.
27.  Secondo tale impostazione, la previsione amministrativa di un’infrastruttura digitale accentrata e di adempimenti rigidi – quali validazioni digitali, vincoli temporali, tracciamenti, divieti di intermediazione e autodichiarazioni obbligatorie – si porrebbe in contrasto con i limiti funzionali del potere secondario e determinerebbe una surrettizia trasformazione del foglio di servizio in uno strumento di autorizzazione preventiva, non previsto dalla legge e tale da restringere indebitamente la libertà d’impresa.
28.  A tale linea argomentativa si affianca una seconda direttrice censoria, volta a contestare la legittimità intrinseca di singole disposizioni regolamentari, per eccesso di potere, illogicità, irragionevolezza, sproporzione e sviamento di scopo. Tra queste, si segnalano:
- il divieto di intermediazione digitale, ritenuto in contrasto con il riconoscimento legislativo della possibilità di utilizzo di strumenti tecnologici;
- l’obbligo di attendere almeno 20 minuti dalla prenotazione prima dell’inizio del servizio, non previsto dalla legge e sproporzionato rispetto agli scopi dichiarati;
- la coincidenza obbligatoria tra punto di arrivo e partenza di servizi successivi, che riproporrebbe surrettiziamente l’obbligo di rientro in rimessa già dichiarato costituzionalmente illegittimo;
- il divieto di accesso da più dispositivi, anche in caso di guasto, con effetti paralizzanti sull’operatività aziendale;
- l’obbligo di autodichiarazione circa l’assenza di colpa per il malfunzionamento del sistema, ritenuto inutilmente oneroso e privo di concreta utilità;
- la trasmissione obbligatoria e centralizzata dei dati identificativi degli utenti, giudicata lesiva della riservatezza e non sorretta da base normativa idonea.
29.  Quest’ultima previsione è oggetto di una censura particolarmente articolata, che evidenzia come il trattamento sistematico dei dati dell’utenza NCC, in assenza di un’adeguata base normativa e di garanzie di necessarietà e proporzionalità, violi tanto il GDPR quanto l’art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Al contempo, la trasparenza eccessiva imposta al servizio NCC – rispetto alla completa assenza di tracciamento per il servizio taxi – determinerebbe uno sviamento indiretto di clientela, disincentivando l’uso del servizio NCC da parte di utenti più attenti alla discrezione, con effetti distorsivi sulle dinamiche concorrenziali e in violazione dei principi di neutralità regolatoria e parità di trattamento.
30.  Il Collegio ritiene che la struttura delle doglianze – pur articolata su diversi livelli di censura – evidenzi una radice comune, che impone una preliminare verifica circa l’effettiva portata del potere normativo attribuito al Ministero ai sensi dell’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992. Solo a valle di tale verifica sarà possibile valutare la legittimità, in astratto e in concreto, delle prescrizioni introdotte con il decreto impugnato, nonché la loro coerenza sistematica con il quadro costituzionale e sovranazionale di riferimento.
31. In via preliminare, si osserva che la disposizione che costituisce base giuridica del decreto impugnato è contenuta nell’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992, nella formulazione risultante dalle modifiche introdotte con l’art. 10-bis, comma 3, del d.l. 14 dicembre 2018, n. 135, convertito con legge 11 febbraio 2019, n. 12. Essa stabilisce che, nel servizio NCC, “è previsto l'obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno”. La norma elenca altresì i contenuti essenziali del foglio (targa del veicolo, conducente, luogo e chilometraggio di partenza e arrivo, orari, destinazione e dati del fruitore).
32. La suddetta disposizione presenta un contenuto prescrittivo limitato: essa introduce l’obbligo per i conducenti di redigere il foglio in formato elettronico, in luogo di quello cartaceo già previsto nel regime previgente, e attribuisce al Ministero – in forma regolata (con decreto interministeriale) – il potere di definirne le “specifiche”.
33. Il legislatore non ha, quindi, inteso introdurre una nuova disciplina sostanziale del servizio, né ha previsto l’istituzione di un sistema centralizzato o l’imposizione di vincoli informatici, temporali o operativi. Il potere conferito al Ministero attiene al solo profilo tecnico-formale della redazione del foglio, inteso come documento che accompagna l’esercizio del servizio NCC, non come strumento di controllo centralizzato.
34. Il concetto di “specifica” – come confermato dalla prassi amministrativa, dalle definizioni tecniche contenute nel Codice dell’Amministrazione Digitale e dal lessico normativo settoriale – allude unicamente a requisiti di struttura (formato digitale, firma, modalità di conservazione, esibizione), e non può essere inteso quale fonte di poteri dispositivi sulla stessa organizzazione del servizio.
35. Ne consegue che l’adozione di un sistema ministeriale esclusivo, accentrato, obbligatorio e vincolante per la registrazione, validazione e gestione del foglio di servizio si pone al di fuori dei limiti tracciati dal legislatore, realizzando una regolazione autonoma, priva di copertura legislativa, e dunque viziata ab origine per difetto assoluto di potere.
36. Le censure principali mosse dai ricorrenti – articolate con ampie e argomentate deduzioni nei ricorsi introduttivi, nei motivi aggiunti e nelle memorie successive – convergono sul vizio genetico del provvedimento: l’illegittima estensione del potere ministeriale ad ambiti non contemplati dalla legge, in violazione del principio di legalità sostanziale (art. 97 Cost.) e della riserva relativa di legge in materia di libertà economica (art. 41 Cost.).
37. L’introduzione, tramite decreto, di un’infrastruttura informatica statale vincolante – alla quale è subordinata la legittima erogazione del servizio NCC – non può trovare fondamento in una norma che si limita a prevedere che il foglio sia in formato elettronico e che ne definisce il contenuto essenziale. Non è ravvisabile, né in via espressa né per implicito, una delega all’Amministrazione per disciplinare: la centralizzazione della gestione dei dati, l’obbligo di trasmissione in tempo reale, l’esclusione di sistemi alternativi, la validazione digitale come condizione per l’inizio del servizio, né l’imposizione di vincoli temporali o procedurali nella compilazione.
38. Come evidenziato dai ricorrenti, ogni qualvolta il legislatore ha inteso affidare all’Amministrazione la realizzazione di un’infrastruttura digitale avente effetti dispositivi sull’attività economica, ha esplicitamente definito – in sede di legge – i limiti, le finalità e i parametri dell’intervento (cfr. art. 10-bis, comma 1, d.l. n. 135/2018 sul RENTI). Nulla di simile si rinviene nella previsione in esame, la quale resta ancorata a una funzione documentale, e non dispositiva, del foglio elettronico. Il tentativo ministeriale di istituire un sistema di controllo generalizzato, mascherato da mera digitalizzazione, risulta dunque privo di autorizzazione legislativa e viziato per eccesso di potere rispetto alla delega conferita.
39. Anche a voler ipotizzare, in via gradata, che la previsione normativa potesse legittimare una certa flessibilità tecnica nell’organizzazione delle modalità digitali, resta dirimente la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e adeguatezza, di matrice sia costituzionale che sovranazionale (art. 3, 41 e 97 Cost.; artt. 16 e 52 Carta di Nizza; giurisprudenza CGUE).
40. Il decreto impugnato impone, infatti, obblighi e vincoli che si traducono in una restrizione sostanziale della capacità operativa degli NCC, mediante: limiti temporali per la registrazione delle corse (minimo 20 minuti prima della partenza); obbligo di contiguità tra servizi; esclusione dell’intermediazione digitale; obblighi di conservazione e trasmissione centralizzata dei dati, inclusi quelli dei fruitori. Tali previsioni – come già rilevato anche in sede cautelare da questo Tribunale – non solo non sono previste dalla legge, ma risultano sproporzionate rispetto alla finalità dichiarata (contrasto all’abusivismo) e produttive di un irragionevole aggravio per le imprese del settore, specie in contesti urbani ad alta densità o a forte dinamicità.
41. La scelta di imporre un sistema chiuso e monopolistico, sviluppato dallo Stato, accessibile solo mediante SPID o CIE e non interoperabile con altri strumenti tecnologici, si pone in aperto contrasto con il principio di neutralità tecnologica, più volte ribadito dalla giurisprudenza nazionale ed europea in materia di regolazione digitale. Le amministrazioni, nel definire specifiche tecniche, sono tenute a evitare ogni forma di vincolo implicito a soluzioni proprietarie o escludenti, dovendo favorire l’interoperabilità, la flessibilità e la concorrenza tra fornitori e strumenti.
42. L’imposizione di una piattaforma unica e la preclusione dell’intermediazione digitale – tra l’altro non prevista dalla legge – rischiano di danneggiare gravemente gli operatori NCC, precludendo loro l’accesso a canali essenziali per l’acquisizione della domanda, e di alterare le condizioni concorrenziali rispetto al servizio taxi, non soggetto ad analoghi vincoli.
43. Il sistema ministeriale prevede la raccolta e la conservazione per tre anni dei dati identificativi dei fruitori del servizio NCC, la loro archiviazione in una banca dati statale e l’accessibilità da parte di una pluralità di soggetti pubblici. Tale meccanismo, attuato senza previa valutazione d’impatto (DPIA) e senza disciplina legislativa di dettaglio, si pone in contrasto con i principi di necessarietà, minimizzazione, finalità e trasparenza stabiliti dal GDPR (artt. 5 e 6), nonché con l’art. 8 della Carta di Nizza. Il trattamento non risulta giustificato da esigenze pubbliche specifiche, non è previsto da una norma sufficientemente determinata e si espone al rischio di usi impropri, data l’indeterminatezza delle finalità.
44. Alla luce delle considerazioni che precedono, il Collegio ritiene che il decreto interministeriale impugnato risulti affetto da un vizio genetico insanabile, derivante dall’esercizio ultra vires della funzione amministrativa attribuita e dalla radicale carenza di copertura legislativa. Non si tratta di singole disposizioni eccedenti, emendabili in sede giudiziale, ma di un impianto organico che ha travalicato il perimetro assegnato dalla legge e ha introdotto una disciplina sostanziale dell’attività NCC sotto forma di disciplina tecnica. L’illegittimità risulta quindi estesa all’intero provvedimento, il cui annullamento integrale si impone.
45. Sebbene – per le ragioni già esposte – l’intero impianto regolatorio debba considerarsi affetto da un vizio genetico insanabile, tale da determinare l’illegittimità complessiva del decreto per carenza di potere, in ossequio al principio di effettività della tutela e anche in funzione conformativa, il Collegio ritiene opportuno esaminare le singole disposizioni che i ricorrenti hanno censurato per vizi propri, così da orientare l’Amministrazione nell’eventuale riedizione del potere attribuito dalla legge.
46. In primo luogo, i ricorrenti censurano l’art. 2, lett. h) e m), nella parte in cui vieta ai titolari di autorizzazione NCC di ricevere prenotazioni tramite soggetti che svolgano attività di intermediazione, anche indiretta, tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea, con implicita preclusione all’utilizzo di piattaforme digitali. Tale disposizione – lungi dal costituire una mera misura tecnica – introduce un divieto generalizzato di intermediazione digitale, in contrasto con quanto previsto dalla legge n. 21/1992. L’art. 3, comma 1, e l’art. 11, comma 4, della legge richiamata, infatti, consentono espressamente l’utilizzo di strumenti tecnologici per la ricezione delle prenotazioni, senza porre alcun vincolo quanto all’identità del soggetto intermediario.
47. La disposizione impugnata determina una compressione ingiustificata dell’autonomia contrattuale e della libertà d’impresa, incidendo negativamente sull’accesso al mercato e sull’utilizzo di canali digitali largamente diffusi nella mobilità urbana. In assenza di una specifica previsione legislativa, essa si pone in contrasto con i principi di proporzionalità e neutralità tecnologica, e deve essere ritenuta illegittima.
48. Parimenti fondata è la censura rivolta all’art. 4, comma 3, lett. a), nella parte in cui stabilisce che “la prenotazione possa essere registrata come bozza di servizio fino a venti minuti prima dell’inizio del servizio”. La previsione si traduce in un obbligo operativo, che impedisce l’avvio di un servizio NCC prima del decorso di venti minuti dalla prenotazione, anche quando ciò risulti compatibile con l’organizzazione del servizio o con la prassi commerciale. Non trattandosi di una mera specifica funzionale, ma di un vincolo temporale sostanziale, la disposizione si pone al di fuori del perimetro normativo e risulta sproporzionata rispetto all’obiettivo dichiarato di tracciabilità. Essa compromette l’efficienza e la flessibilità del servizio NCC, in violazione della libertà d’impresa e in assenza di una idonea base normativa primaria.
49. Analoga irragionevolezza caratterizza la disposizione contenuta all’art. 4, comma 3, lett. b), la quale stabilisce che la partenza di un servizio debba coincidere, nella medesima giornata, con l’arrivo del servizio precedente. Anche tale previsione – salvo l’eccezione per i servizi notturni – si traduce in una compressione operativa che, nei fatti, reintroduce in via indiretta l’obbligo di rientro in rimessa tra una corsa e l’altra. Tale obbligo era già stato dichiarato incostituzionale dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 56 del 2020, nella parte in cui imponeva ai NCC di rientrare in rimessa in assenza di nuova prenotazione. In quel contesto, la Corte ha riconosciuto la legittimità del ricorso a strumenti tecnologici per assicurare la continuità del servizio, ritenendo sproporzionata ogni misura che vincoli il servizio NCC a una logica stanziale.
50. Una censura specifica ha investito, inoltre, l’art. 3, comma 3, del decreto, che limita l’accesso al sistema informatico a massimo due dispositivi digitali per ciascun soggetto autorizzato. Sebbene formulata come misura di sicurezza, la previsione si risolve in un vincolo organizzativo eccessivamente rigido, soprattutto per le imprese che impiegano più conducenti o gestiscono la propria attività da postazioni diverse. L’assenza di strumenti di delega, flessibilità o gestione multiutente penalizza la funzionalità del servizio e introduce un rischio operativo sproporzionato rispetto all’obiettivo perseguito. La previsione è pertanto affetta da irragionevolezza e carenza di proporzionalità.
51. Un’ulteriore censura, sollevata in particolare dall’associazione ricorrente 8PuntoZero, riguarda la disciplina contenuta negli articoli 4 e 5 del decreto, nonché negli Allegati A, B e C, relativa alla segmentazione rigida del foglio di servizio in tre distinti modelli: uno per le corse con partenza dalla rimessa (modello A), uno per i servizi con partenza da luogo diverso (modello B), e uno per i servizi regolati da contratti di durata (modello C).
52. La normativa secondaria, nel distinguere tra servizi con partenza dalla rimessa, servizi da luogo diverso e servizi in base a contratti di durata, impone una segmentazione operativa che non trova riscontro nella disciplina primaria.
53. Tale impostazione vincolistica introduce un sistema classificatorio che, lungi dal rappresentare una mera specificazione tecnica, si traduce in un irrigidimento del servizio, con effetti potenzialmente sanzionatori in caso di difformità formale rispetto ai modelli precompilati. Inoltre, il meccanismo si presta a reintrodurre in via surrettizia vincoli già ritenuti costituzionalmente illegittimi, quali l’obbligo generalizzato di rientro in rimessa, ora dissimulato mediante la struttura dei modelli. Le scelte attuative contenute nel decreto eccedono i limiti della funzione amministrativa e risultano sproporzionate rispetto agli obiettivi dichiarati, determinando un eccesso di potere per sviamento e aggravio procedimentale ingiustificato.
54. Viene contestata, inoltre, la legittimità dell’art. 6, comma 3, che prevede l’obbligo per l’operatore NCC di compilare un’autodichiarazione ai sensi dell’art. 47 del d.P.R. n. 445/2000 nel caso in cui, a causa di malfunzionamenti tecnici, sia costretto a redigere il foglio in formato cartaceo. Anche tale previsione risulta irragionevole e sproporzionata: l’onere di attestare circostanze tecniche non imputabili al dichiarante – e difficilmente verificabili a posteriori – espone il soggetto a responsabilità inutili e rischi sanzionatori in assenza di colpa. Il meccanismo si sovrappone a quello già previsto per l’accertamento da parte degli organi di controllo, determinando una duplicazione priva di utilità pubblica concreta.
55. Parimenti meritevoli di accoglimento sono le censure rivolte al complesso delle disposizioni che impongono la trasmissione sistematica e centralizzata dei dati identificativi dei fruitori del servizio NCC, in assenza di una base giuridica sufficiente e nel contesto di un’architettura digitale ministeriale unilaterale, non prevista dalla legge e non conforme ai principi posti dal Regolamento (UE) 2016/679 (GDPR).
56. In via preliminare, si osserva che le censure sollevate dai ricorrenti in relazione alla disciplina del trattamento dei dati personali contenuta nel decreto impugnato risultano ammissibili alla luce del pregiudizio concorrenziale che le stesse denunciano. Alcuni ricorrenti hanno, infatti, evidenziato come le modalità di raccolta, conservazione e trasmissione dei dati imposte agli operatori NCC determinino un aggravio sproporzionato e discriminatorio rispetto ad altri soggetti del medesimo settore – in particolare, rispetto al servizio taxi – tale da compromettere l’equilibrio competitivo del mercato.
57. Sotto questo profilo, giova richiamare il principio affermato dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella sentenza 4 ottobre 2024, causa C21/23, Lindenapotheke, secondo cui le disposizioni del Regolamento (UE) 2016/679 non ostano a che la normativa nazionale conferisca legittimazione ad agire anche ai concorrenti del soggetto autore di un presunto illecito in materia di protezione dei dati, qualora ricorra un pregiudizio concorrenziale connesso alla violazione del GDPR. Sebbene tale pronuncia riguardi un’azione civile tra soggetti privati, il principio in essa affermato conferma che le violazioni del regolamento possono riverberarsi, oltre che sui diritti degli interessati, anche sulle condizioni di concorrenza del mercato e, pertanto, essere fatte valere dai soggetti direttamente incisi.
58. Venendo al merito delle censure, il Collegio rileva che il decreto impugnato stabilisce che, ai fini della validazione del foglio di servizio elettronico, l’operatore NCC debba fornire – in via obbligatoria e preventiva – dati sensibili quali il nome del fruitore, l’orario del servizio, la destinazione, e ulteriori elementi riferibili all’utente finale. Tali informazioni, anziché rimanere nella disponibilità dell’operatore e accessibili, ove richiesto, in sede di controllo su strada, vengono trasmesse direttamente a un sistema informatico ministeriale, potenzialmente accessibile da più soggetti pubblici.
59. L’assetto descritto risulta in contrasto con i principi generali del trattamento dei dati personali, in particolare con quelli di liceità, necessarietà, minimizzazione e proporzionalità (artt. 5, 6 e 25 GDPR), oltre che con l’art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. La normativa nazionale, infatti, non contempla – né direttamente né indirettamente – alcuna previsione che conferisca al Ministero il potere di istituire un sistema centralizzato di raccolta, conservazione e accesso ai dati personali degli utenti del servizio NCC. L’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992 si limita a prevedere che il foglio di servizio debba essere in formato elettronico, demandando al decreto ministeriale la definizione delle “specifiche” relative a tale formato, senza introdurre un obbligo di trasmissione telematica a una banca dati pubblica.
60. Nonostante l’art. 2-ter, co. 1, d.lgs. 196/2003, stabilisca che “La base giuridica prevista dall'articolo 6, paragrafo 3, lettera b), del regolamento è costituita da una norma di legge o di regolamento o da atti amministrativi generali”, la base giuridica del trattamento deve essere idonea anche alla luce dell’ordinamento costituzionale dello Stato membro, nel rispetto del principio di proporzionalità, per cui un atto amministrativo per quanto generale non può derogare, contravvenire o modificare le norme di settore di rango primario. Nel caso di specie, la legge primaria (art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992) autorizza la tenuta del foglio di servizio da parte del conducente, prevede i dati che in esso devono confluire e demanda al decreto ministeriale la definizione delle sole modalità tecniche, indicando contestualmente – anche nel regime transitorio – un termine di conservazione limitato a 15 giorni. Tale previsione, sebbene contenuta con riguardo alla disciplina cartacea, riflette un bilanciamento espresso tra esigenze di controllo e tutela della riservatezza, che non può essere unilateralmente superato dalla disciplina ministeriale, pena l’illegittimità per violazione dei principi di necessarietà e proporzionalità.
62. In questo contesto, l’imposizione, da parte del decreto, di una raccolta centralizzata dei dati e di una conservazione generalizzata dei dati per un periodo di tre anni, in assenza di una valutazione d’impatto, di motivazioni specifiche o di idonee garanzie, risulta sproporzionata e incompatibile con l’impianto normativo, oltre che con i principi europei in materia di trattamento dei dati personali (artt. 5, 6 e 25 GDPR). Essa eccede i confini della potestà attribuita all’Amministrazione, dal momento che il legislatore non ha in alcun modo investito il Ministero di un siffatto potere di controllo generalizzato, venendo in tal modo a mancare un’idonea base giuridica ai sensi dell’art. 6, par. 1, lett. e), GDPR, che non può essere individuata autonomamente dall’Amministrazione oltre e al di là delle funzioni a essa attribuite dalla legge.
63. A ciò si aggiunge un ulteriore profilo di irragionevolezza, connesso all’asimmetria concorrenziale tra il servizio NCC e il servizio taxi. Mentre quest’ultimo non è soggetto ad alcun obbligo di identificazione sistematica del cliente o di trasmissione ex ante dei dati dell’utenza, il servizio NCC è assoggettato a una tracciabilità integrale e preventiva, attraverso una piattaforma statale centralizzata. Sebbene la richiesta del nome del fruitore sia prevista dalla legge (art. 11, comma 4), la modalità attuativa adottata dal decreto – che impone la registrazione, trasmissione e conservazione dei dati anche sensibili – determina un carico sproporzionato per il settore NCC, tale da incidere sulla libertà d’impresa e sull’equilibrio competitivo tra modelli di servizio. Il cliente interessato a una maggiore riservatezza – per ragioni personali, professionali o commerciali – potrebbe, infatti, essere dissuaso dal ricorrere al servizio NCC, determinandosi così uno sviamento indiretto di clientela e una distorsione dell’equilibrio competitivo. Tale asimmetria, ancorché formalmente giustificata da finalità di controllo, non trova adeguata copertura normativa e si traduce in una compressione irragionevole della libertà d’impresa, con effetti anticoncorrenziali suscettibili di violare anche il principio di parità di trattamento tra operatori.
64. Il decreto impugnato risulta, altresì, carente nella parte in cui non chiarisce in modo adeguato il ruolo degli operatori NCC rispetto al trattamento dei dati personali. Se, infatti, l’art. 9, comma 1, del decreto identifica il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti come titolare del trattamento per quanto riguarda la piattaforma centrale, non risulta in alcun modo definito il ruolo degli operatori NCC (quali eventualmente responsabili o meri incaricati del trattamento).
65. Tale incertezza determina un vuoto regolamentare che ostacola l’esercizio dei diritti dell’interessato, compromette la trasparenza e solleva profili di responsabilità non chiariti. In particolare, l’art. 13 del GDPR impone che l’informativa all’utente contenga l’indicazione del titolare del trattamento, dell’eventuale responsabile, delle finalità e della base giuridica. La mancata definizione di questi aspetti, in un contesto che impone la raccolta e trasmissione sistematica di dati per finalità di controllo pubblico, integra una violazione dell’obbligo di accountability e dei principi di trasparenza, lealtà e correttezza del trattamento.
66. Il difetto di indicazione circa i soggetti del trattamento risulta ancora più grave ove si consideri che il sistema informatico ministeriale impone la raccolta e trasmissione sistematica di dati personali dei fruitori del servizio NCC, e ne dispone la conservazione per almeno tre anni, senza che sia fornita alcuna informativa standardizzata o senza che siano chiariti i flussi, i limiti e le finalità del trattamento. Si realizza, così, una violazione dell’obbligo di accountability dell’Amministrazione, nonché dei principi di trasparenza, correttezza e lealtà previsti dagli artt. 5 e 6 GDPR.
67. Giova, infine, ricordare che la disposizione legislativa di riferimento – allorché disciplinava la fase transitoria – prevedeva che i fogli di servizio cartacei dovessero essere conservati a bordo per un periodo non superiore a 15 giorni, con copia presso la rimessa. Tale previsione fornisce un parametro normativo utile a valutare la proporzionalità delle misure introdotte: essa conferma che il legislatore ha inteso limitare la conservazione dei dati a un arco temporale strettamente necessario ai controlli immediati sul servizio, escludendo qualunque intento di archiviazione strutturale e centralizzata.
68. Di contro, il decreto impugnato prevede un sistema di conservazione obbligatoria della totalità dei dati – inclusi quelli personali degli utenti – per almeno tre anni, senza che tale estensione temporale sia prevista dalla legge, né accompagnata da una valutazione d’impatto o da garanzie adeguate. Il contrasto tra il parametro normativo (15 giorni) e la misura amministrativa (3 anni) è indicativo della sproporzione dell’intervento e rafforza il vizio di ultra vires nella parte relativa al trattamento dei dati.
69. In definitiva, tutte le disposizioni del Decreto sopra richiamate devono ritenersi illegittime per eccesso di potere, violazione di legge e contrasto con i principi costituzionali ed eurounitari in materia di legalità, proporzionalità, libertà economica, protezione dei dati personali e concorrenza.
70. Ai fini di completezza argomentativa e anche in chiave conformativa, il Collegio ritiene opportuno soffermarsi su ulteriori profili critici che emergono dall’esame complessivo dei ricorsi, connessi alla proporzionalità del sistema introdotto nonché al rispetto del riparto costituzionale delle competenze in materia di trasporto pubblico locale.
71. Il principio di proporzionalità – come delineato nell’art. 5, par. 4, TUE e costantemente richiamato dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa – impone che ogni misura limitativa di diritti fondamentali, specie quando adottata per via amministrativa, debba essere non solo idonea e necessaria rispetto all’obiettivo perseguito, ma anche tale da arrecare il minor sacrificio possibile ai soggetti coinvolti. Tale principio assume particolare rilievo nel caso di specie, in cui l’impianto delineato dal Ministero incide significativamente sulla libertà d’impresa, sull’autonomia organizzativa degli operatori e sulla protezione dei dati personali degli utenti.
72. In questo contesto, appare del tutto assente nel decreto impugnato qualsivoglia valutazione istruttoria in ordine a soluzioni alternative che, con minore invasività, avrebbero potuto egualmente soddisfare le esigenze di controllo e tracciabilità. Non risulta in alcun punto del provvedimento alcuna considerazione circa l’adozione di sistemi interoperabili, aperti o gestiti da soggetti privati certificati, suscettibili di accesso da parte delle autorità su richiesta, secondo modelli già consolidati in altri settori regolati (fiscale, sanitario, contabile). La scelta ministeriale di istituire un sistema unico, accentrato e vincolante, appare pertanto non proporzionata e viziata da difetto di istruttoria, in quanto adottata in assenza di qualsiasi confronto con modalità meno restrittive, ma egualmente funzionali allo scopo.
73. Da ultimo, non può trascurarsi che l’architettura imposta dal decreto ministeriale interferisce in maniera rilevante anche con l’assetto costituzionale delle competenze legislative in materia di trasporto pubblico locale, affidata, ai sensi dell’art. 117, comma 3, Cost., alla competenza concorrente tra Stato e Regioni. Le modalità di svolgimento del servizio NCC – comprese quelle documentali e informatiche – rientrano tra gli strumenti di organizzazione e pianificazione della mobilità urbana, e, come tale, non possono essere oggetto di disciplina uniforme imposta unilateralmente dallo Stato.
74. La previsione di un modello centralizzato, obbligatorio e non adattabile, privo di consultazione con le autonomie regionali e locali, viola il principio di leale collaborazione e determina un’invasione della sfera legislativa regionale, soprattutto nei territori in cui la disciplina del trasporto pubblico locale è già oggetto di regolazione autonoma.
75. Tutto ciò premesso, il Collegio rileva che l’annullamento del decreto impugnato per difetto assoluto di presupposti normativi, come sopra diffusamente motivato, non preclude, in linea teorica, la possibilità per l’Amministrazione di esercitare nuovamente il potere attribuito de iure condito laddove ne sussistano i presupposti, a condizione tuttavia che tale riedizione avvenga nel rigoroso rispetto del perimetro tracciato dalla legge e dei principi generali dell’ordinamento. È dunque doveroso, anche in funzione conformativa e nel rispetto del principio di effettività della tutela, delineare i limiti entro i quali un eventuale nuovo intervento regolatorio possa legittimamente esplicarsi.
76. Il punto di partenza obbligato è costituito dal dettato dell’art. 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, nella formulazione risultante dalle modifiche legislative più recenti. La norma stabilisce che “nel servizio di noleggio con conducente è previsto l’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell’interno”.
77. Da tale formulazione emerge con chiarezza che il legislatore ha inteso attribuire all’Amministrazione un potere meramente tecnico di specificazione, limitato alla definizione delle caratteristiche funzionali e strutturali del foglio di servizio in formato elettronico. La ratio della disposizione risiede nell’intento di favorire la modernizzazione degli strumenti di controllo in un settore – quello del trasporto non di linea – particolarmente esposto a fenomeni di abusivismo e disomogeneità gestionale, senza tuttavia alterare i presupposti sostanziali di esercizio dell’attività, né pregiudicare l’autonomia organizzativa degli operatori economici.
78. Rientra nei limiti del potere riconosciuto al Ministero la determinazione dei contenuti informativi minimi del foglio elettronico, purché questi siano strettamente coerenti con quelli prescritti dalla legge (targa, conducente, dati temporali e chilometrici del servizio, fruitore del servizio) o logicamente connessi a finalità di controllo e tracciabilità effettiva, nel rispetto dei principi di proporzionalità e necessarietà.
79. Non rientra, invece, nel perimetro del potere conferito dalla norma in esame l’istituzione di un sistema informatico accentrato, gestito direttamente dal Ministero, che subordini l’erogazione del servizio NCC alla previa registrazione, validazione o trasmissione dei dati a una piattaforma statale. Tali modalità operative esulano dalla funzione di specificazione tecnica e si collocano su un piano propriamente normativo, in quanto introducono obblighi sostanziali, condizioni di esercizio e limiti alla libertà economica degli operatori che devono trovare fondamento esplicito in una fonte di rango legislativo primario.
80. Del pari, non può trovare spazio in una futura riedizione del potere attribuito dalla norma, l’imposizione di vincoli temporali – quali l’intervallo minimo tra prenotazione e corsa – o organizzativi – come l’obbligo di coincidenza tra l’arrivo e la partenza delle corse – giacché si tratta di previsioni che modificano profondamente il modello operativo del servizio NCC, incidendo sull’autonomia imprenditoriale e sulla capacità di organizzazione della prestazione, peraltro reintroducendo surrettiziamente vincoli di esercizio di cui è già stata accertata l’illegittimità costituzionale.
81. A ciò si aggiunga che il principio di legalità, nella sua accezione sostanziale, impone che ogni compressione significativa della libertà di iniziativa economica o della riservatezza dei dati personali avvenga in base a una norma chiara, precisa e prevedibile, idonea a delimitare il potere amministrativo e a garantirne il controllo giurisdizionale. La mera previsione di un potere di specificazione tecnica non può trasformarsi in una delega in bianco per l’adozione di un sistema normativo parallelo, né tantomeno può fungere da fondamento per introdurre un obbligo generalizzato di adesione a una piattaforma tecnologica unica, sottraendo agli operatori ogni possibilità di utilizzare soluzioni alternative, equivalenti o interoperabili.
82. In sintesi, la futura attività di disciplina amministrativa dell’Amministrazione dovrà limitarsi alla definizione delle caratteristiche tecniche del documento elettronico, in una logica di apertura e neutralità tecnologica, senza invadere la sfera organizzativa delle imprese, senza discriminare canali digitali di intermediazione e senza imporre flussi di dati verso sistemi informatici centralizzati non previsti dalla legge. Solo in questo modo potrà essere assicurato il corretto equilibrio tra esigenze di controllo pubblico e libertà economica, nel rispetto delle garanzie costituzionali e dei principi dell’ordinamento europeo.
83. In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, il Collegio ritiene che il Decreto Interministeriale n. 226 del 16 ottobre 2024 risulti affetto da un vizio originario di incompetenza e violazione di legge, nella misura in cui ha ecceduto i limiti della delega normativa contenuta nell’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992, trasformando un potere tecnico di definizione di mere specifiche elettroniche in uno strumento di regolazione sostanziale dell’attività economica di noleggio con conducente.
84. Non si è in presenza, infatti, di una mera precisazione formale delle caratteristiche del foglio elettronico, bensì dell’introduzione ex novo di un sistema informativo vincolante, accentrato e prescrittivo, che – pur a valle del regime autorizzativo ordinario previsto dalla legge – condiziona l’esercizio effettivo dell’attività mediante l’imposizione di procedure obbligatorie di registrazione, validazione e controllo preventivo da parte dell’Amministrazione. Tale sistema si traduce, nella sostanza, in un filtro operativo di tipo autorizzativo aggiuntivo, non previsto dalla norma primaria, e in quanto tale lesivo dei principi di legalità, proporzionalità e riserva di legge, sia nella dimensione costituzionale (artt. 41 e 97 Cost.), sia in quella eurounitaria (artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea).
85. A tale vizio genetico si aggiungono ulteriori profili di illegittimità intrinseca e funzionale, derivanti dalla sproporzione di molte delle misure introdotte, dalla lesione della libertà contrattuale degli operatori, dalla violazione della neutralità tecnologica, dalla compressione ingiustificata della concorrenza nel mercato della mobilità urbana e dal trattamento centralizzato, non conforme al GDPR, dei dati personali degli utenti, con effetti distorsivi e discriminatori rispetto al servizio taxi.
86. La gravità e la pervasività di tali vizi, la loro incidenza sull’intero assetto regolatorio e il loro radicamento strutturale nella logica stessa del sistema introdotto, impongono l’annullamento integrale del decreto impugnato e degli atti applicativi dello stesso, non essendo ipotizzabile una sopravvivenza parziale compatibile con i canoni di legalità amministrativa.
87. Resta ferma, in ogni caso, la possibilità per l’Amministrazione di procedere, in sede di riedizione del potere, a una nuova regolamentazione conforme ai limiti posti dalla legge: vale a dire, alla definizione di specifiche meramente tecniche del foglio di servizio in formato elettronico – nei termini chiariti in motivazione – con modalità aperte, interoperabili e rispettose della libertà tecnologica e organizzativa degli operatori, in coerenza con i principi di proporzionalità, ragionevolezza e neutralità normativa. Solo in questo modo potrà essere assicurato il corretto equilibrio tra esigenze di controllo pubblico e libertà economica, nel rispetto delle garanzie costituzionali e dei principi dell’ordinamento europeo.
88. I ricorsi devono, pertanto, essere accolti nei termini illustrati e, per l’effetto, gli atti impugnati devono essere integralmente annullati.
89. Le spese di lite sostenute da ciascun parte ricorrente sono poste a carico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell’interno nella misura indicata in dispositivo, mentre tra tutte le altre parti vanno compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei termini prospettati in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Dichiara inammissibili gli interventi spiegati in giudizio dalla Regione Puglia e dal Codacons.
Condanna il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell’Interno, in solido, al pagamento delle spese di lite sostenute da ciascuna compagine ricorrente, quantificate in euro 5.000,00 (cinquemila/00) cadauna, oltre accessori di legge. Spese compensate tra tutte le altre parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 4 giugno 2025, 2 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente
Giovanna Vigliotti, Primo Referendario, Estensore
Marco Savi, Referendario
         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Giovanna Vigliotti        Elena Stanizzi
         
         
         
         
         
IL SEGRETARIO


Pubblicato il 04/08/2025
N. 15273/2025 REG.PROV.COLL.
N. 12037/2024 REG.RIC.
N. 00005/2025 REG.RIC.
N. 00326/2025 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 12037 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Associazione NCC Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore, Luca Notarbartolo rappresentati e difesi dall'avvocato Giancarlo Pitaro, con domicilio digitale come in atti;
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Autorità Garante Concorrenza e Mercato, Garante per la Protezione dei Dati personali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
Codacons - Coordinamento di Associazioni per la Tutela Dell’Ambiente e dei Diritti di Utenti e Consumatori, rappresentato e difeso dagli avvocati Gino Giuliano, Carlo Rienzi, con domicilio eletto in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Libera Valla, con domicilio digitale come in atti;
ad opponendum:
A.N.A.R. – Associazione Noleggiatori Dell’Area Metropolitana di Roma (Già Associazione Nazionale Autonoleggiatori Riuniti, Ivano Fascianelli, rappresentati e difesi dall'avvocato Carlo Cipriani, con domicilio digitale come in atti;
Associazione Tutela Legale Taxi, Carlo Di Alessandro, Autoradiotassì – Società Cooperativa A R.L. (02 – 8585), Consortaxi, Ciro Langella, Consultaxi, Emilio Luigi Boccalini, Fast Confsal, Raffaele Maurizio Salina, Federtaxi Cisal, In Taxi Soc. Cons. A R.L., Pronto Taxi 6645 Società Cooperativa, Marco Fagotti, Tam – Tassisti Artigiani Milanesi, Claudio Severgnini, Samarcanda Scarl, Fabrizio Finamore, Si.T.A.N – Sindacato Tassisti Nazionale, Ottaviano Pasquale, Taxiblu Consorzio Radiotaxi Satellitare Società Cooperativa (024040), Stefano Luca Maria Salzani, Ugl Taxi, Alessandro Genovese, Unione Artigiani della Provincia di Milano, Uritaxi – Unione di Rappresentanza Italiana dei Tassisti, Claudio Giudici, Satam – Sindacato Artigiani Taxisti di Milano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Eugenio Barrile, con domicilio eletto in Roma, via E.Gianturco, 6;



sul ricorso numero di registro generale 5 del 2025, proposto da
Associazione “8puntozero”, Associazione “Federazione Imprese Noleggio con Conducente”, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, Leonardo Frullini, Francesco Angius, Giovanni Zanda, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Paolini, Beatrice Bonini, con domicilio digitale come in atti;
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Garante per la Protezione dei Dati personali, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;



sul ricorso numero di registro generale 326 del 2025, proposto da
Confederazione Nazionale Artigianato-Cna, Autonoleggio Magellano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Fabio Piccioni, Matteo Spatocco, con domicilio eletto in Firenze, via C. Landino n. 7/A;
contro
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Garante Protezione Dati personali Privacy, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
quanto al ricorso n. 12037 del 2024:
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
- del decreto n. 226/2024 datato 16 ottobre 2024, adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Capo Dipartimento per i trasporti e la navigazione, di concerto con il Capo della Polizia Direttore Generale della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno, che “disciplina le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico di cui all''''articolo 11, comma 4, legge 15 gennaio 1992, n. 21, ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente effettuato esclusivamente mediante autovettura o motocarrozzetta e ne individua le specifiche tecniche” ;
- di ogni altro provvedimento, circolare e altro atto amministrativo prodromico, successivo, presupposto o conseguenziale;
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati l’11 dicembre 2024:
- della circolare prot. n. 34247 del 03/12/2024, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti -Dipartimento per i trasporti e la navigazione - Direzione generale per la motorizzazione, avente ad oggetto: “Chiarimenti in ordine alle modalità di funzionamento del sistema informatico per la compilazione e gestione del Foglio di Servizio elettronico, disciplinato con Decreto interministeriale numero 226 del 16 ottobre 2024”;
- del Decreto Interministeriale n. 226 del 16 ottobre 2024, già impugnato col ricorso introduttivo;
- di ogni altro provvedimento, circolare e altro atto amministrativo prodromico, successivo, presupposto o conseguenziale.
quanto al ricorso n. 5 del 2025:
per l’annullamento
- del decreto n. 226/2024 datato 16 ottobre 2024, emesso in data 26 ottobre 2024 e pubblicato il 31 ottobre 2024, con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Capo Dipartimento per i trasporti e la navigazione, di concerto con il Capo della Polizia Direttore Generale della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno, “disciplina le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente effettuato esclusivamente mediante autovettura o motocarrozzetta e ne individua le specifiche tecniche”;
- della circolare prot. n. 34247 del 03/12/2024 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti -Dipartimento per i trasporti e la navigazione - Direzione generale per la motorizzazione, avente ad oggetto: “Chiarimenti in ordine alle modalità di funzionamento del sistema informatico per la compilazione e gestione del Foglio di Servizio elettronico, disciplinato con Decreto interministeriale numero 226 26 ottobre 2024”;
- della circolare prot. n. 36851 del 23/12/2024, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti -Dipartimento per i trasporti e la navigazione - Direzione generale per la motorizzazione, avente ad oggetto: “Programma progressivo di rilascio delle funzionalità del Registro Elettronico NCC e Taxi e del Foglio Di Servizio Elettronico”;
- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti, ancorché non noti.
quanto al ricorso n. 326 del 2025:
per l’annullamento
- del decreto n. 226/2024 datato 16 ottobre 2024 adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Capo Dipartimento per i trasporti e la navigazione, di concerto con il Capo della Polizia Direttore Generale della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno, che “disciplina le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico di cui all''articolo 11, comma 4, legge 15 gennaio 1992, n. 21, ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente effettuato esclusivamente mediante autovettura o motocarrozzetta e ne individua le specifiche tecniche”, pubblicato in data 31.10.2024;
- di ogni altro provvedimento, circolare e altro atto amministrativo prodromico, successivo, presupposto o consequenziale, ancorché incognito tra cui esplicitamente la circolare prot. n. 34247 del 03/12/2024, del MIT - Dipartimento per i trasporti e la navigazione - Direzione generale per la motorizzazione, avente ad oggetto: “Chiarimenti in ordine alle modalità di funzionamento del sistema informatico per la compilazione e gestione del Foglio di Servizio elettronico, disciplinato con Decreto interministeriale numero 226 del 16 ottobre 2024” e della Guida rapida - Verifiche Comuni del MIT del 14.11.2024;
- nonché ove occorrer possa del D.M. istitutivo del RENT del 2.7.2024 e relative circolari applicative tra cui la n. 24135 del 6.9.2024 ed allegati, nonché da ultimo della circolare MIT 36861 del 23/12/2024 avente oggetto “programma progressivo di rilascio delle funzionalità del registro elettronico NCE taxi e del foglio di servizio elettronico”.


Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Interno, dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e del Garante per la Protezione Dati personali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 la dott.ssa Giovanna Vigliotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO
1. Le associazioni di categoria CNA – Confederazione Nazionale dell’Artigianato e della Piccola e Media Impresa, 8PuntoZero e NCC Italia, unitamente a una serie di operatori del settore del noleggio con conducente, hanno proposto – con ricorsi distinti ma sostanzialmente omogenei – l’impugnazione del Decreto Interministeriale n. 226 del 16 ottobre 2024, adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di concerto con il Ministero dell’Interno, recante la disciplina delle modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico (FDSE), previsto dall’art. 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21.
2. A fondamento delle rispettive impugnative, i ricorrenti deducono in particolare l’illegittimità del decreto per violazione del principio di legalità, sostenendo che esso ecceda il perimetro della delega normativa conferita dalla legge e introduca – in assenza di una base primaria – un regime sostanziale innovativo e sproporzionato, che incide sull’organizzazione dell’attività economica degli NCC e sui diritti degli utenti. È stato, altresì, chiesto l’annullamento degli atti presupposti e conseguenti, tra cui la circolare ministeriale n. 34247 del 3 dicembre 2024, oltre che di ogni ulteriore provvedimento attuativo. I ricorrenti lamentano, in particolare, che il decreto impugnato:
- ecceda i limiti fissati dall’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992, il quale prevede solo l’adozione di “specifiche tecniche” del foglio di servizio elettronico, senza conferire alcuna delega normativa sostanziale;
- introduca un regime centralizzato di controllo e conservazione dei dati di esercizio che si traduce, di fatto, in una nuova disciplina sostanziale del servizio NCC, non prevista dalla legge e non giustificabile in via interpretativa;
- ponga vincoli operativi e temporali non solo ingiustificati, ma in parte già dichiarati costituzionalmente illegittimi dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 56/2020, che ha escluso la legittimità di un obbligo generalizzato di rientro in rimessa.
3. Il quadro normativo di riferimento è costituito dalla legge 15 gennaio 1992, n. 21, recante la disciplina del trasporto pubblico non di linea, come modificata, da ultimo, con l’art. 10-bis del d.l. 14 dicembre 2018, n. 135, convertito nella legge 11 febbraio 2019, n. 12. In tale contesto, l’art. 11, comma 4, dispone che il conducente di veicoli NCC debba redigere un foglio di servizio in formato elettronico, contenente dati identificativi del mezzo, del conducente, del tragitto e del fruitore. La medesima disposizione demanda a un decreto ministeriale la definizione delle specifiche del foglio elettronico, senza tuttavia conferire alcuna delega normativa idonea a introdurre vincoli organizzativi o obblighi sostanziali ulteriori rispetto a quelli già previsti dalla legge.
4. In via transitoria, la medesima legge ha previsto che, fino all’adozione del decreto attuativo, il foglio di servizio fosse redatto in forma cartacea e conservato a bordo del veicolo per 15 giorni, con copia presso la rimessa. Tale regime ha trovato ampia applicazione nella prassi amministrativa, anche in assenza di un modello ministeriale ufficiale.
5. Con il decreto impugnato, tuttavia, le Amministrazioni resistenti hanno introdotto un sistema informatico obbligatorio, gestito in via esclusiva dal Ministero, che centralizza l’inserimento, l’archiviazione e la gestione dei fogli di servizio in una piattaforma unica, accessibile mediante SPID o CIE e consultabile da una pluralità di soggetti pubblici, tra cui forze di polizia, comuni e personale ministeriale.
6. L’accesso alla piattaforma è subordinato a condizioni tecniche e tempi rigidi, tra cui l’obbligo di registrazione della prenotazione con almeno venti minuti di anticipo rispetto alla partenza, fatto salvo il caso – assai limitato – dei contratti di durata. I ricorrenti sottolineano come tali prescrizioni ripropongano surrettiziamente una forma di obbligo di rientro in rimessa, già escluso dalla Corte Costituzionale, e ostacolino gravemente la capacità operativa delle imprese, specie nei contesti urbani ad alta densità.
7. I ricorsi censurano, in particolare, la previsione di obblighi non contenuti nella norma primaria, come:
- l’identificazione del fruitore mediante codice univoco;
- l’acquisizione e archiviazione di copie dei contratti;
- la registrazione dei dati relativi alla rimessa;
- la conservazione obbligatoria per 3 anni di tutti i dati, anche sensibili;
- l’accesso generalizzato agli stessi da parte di soggetti terzi pubblici.
8. È, altresì evidenziata, l’impossibilità tecnica, ad oggi, di adempiere in modo conforme agli obblighi previsti, in assenza di una piattaforma effettivamente funzionante, come risulterebbe anche dalla circolare ministeriale prot. 36861/2024, nella quale si dà atto dello stato ancora “in fase di implementazione” del sistema.
9. Le difese delle Amministrazioni resistenti – costituite a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato – hanno sostenuto la legittimità del provvedimento, richiamando l’interesse generale alla trasparenza e alla tracciabilità del servizio NCC, in funzione di contrasto all’abusivismo, e ribadendo che il decreto si sarebbe limitato a precisare modalità tecniche, nell’ambito dei poteri conferiti dalla legge.
10. Secondo i ricorrenti, invece, tali giustificazioni non possono sorreggere una disciplina che, lungi dall’essere meramente tecnica, incide in modo diretto sulla libertà d’impresa, sulla privacy degli utenti, sulle dinamiche concorrenziali, sull’organizzazione del lavoro e sulle condizioni operative del servizio. La sproporzione delle misure, unite all’assenza di un fondamento legislativo espresso, costituirebbe un vizio di ultra vires che, nella prospettiva delle parti ricorrenti, impone l’annullamento integrale del decreto prima ancora che delle disposizioni maggiormente afflittive che, pure, vengono singolarmente censurate.
11. Sono, altresì, intervenuti nel primo giudizio (RG 12037/2024), con atto ritualmente notificato:
- ad opponendum, una serie di associazioni di categoria degli esercenti il servizio taxi, al fine di sostenere la legittimità dei provvedimenti impugnati, valorizzandone la funzione di contrasto all’abusivismo e la coerenza con la disciplina di settore;
- ad adiuvandum, il Codacons, in qualità di associazione rappresentativa dei diritti degli utenti e dei consumatori, evidenziando il pregiudizio che le restrizioni imposte dal decreto produrrebbero sulla libertà di scelta e sulla concorrenza tra operatori;
- ad adiuvandum, la Regione Puglia, che ha manifestato adesione alle censure articolate avverso i provvedimenti ministeriali, in ragione degli effetti sistemici che l’atto impugnato determinerebbe sull’assetto del trasporto pubblico non di linea e sulla pianificazione delle competenze regionali.
12. In relazione ai suddetti interventi sono state sollevate eccezioni di inammissibilità avuto riguardo all’asserita insussistenza delle condizioni previste dall’articolo 28 del Codice del Processo Amministrativo.
13. A scioglimento della riserva cautelare, il Collegio ha accolto l’istanza di sospensione dell’efficacia del decreto impugnato, ritenendo sussistente un fumus di illegittimità in relazione a plurime disposizioni del decreto ministeriale, tra cui l’art. 4, comma 3, lettere a) e b), e l’art. 5, comma 3, oltre ad altre previsioni afferenti alle modalità di accesso e gestione del FDSE, evidenziando come esse eccedessero i limiti del potere di disciplina riconosciuto all’amministrazione e si traducano in indebite restrizioni all’attività economica degli NCC.
14. All’udienza del 4 giugno 2025, i ricorsi sono stati discussi e trattenuti in decisione.
15. In via preliminare, il Collegio rileva che i ricorsi in epigrafe, pur promossi da soggetti distinti, risultano diretti avverso il medesimo provvedimento – il Decreto Interministeriale n. 226 del 16 ottobre 2024 – e deducono censure largamente sovrapponibili, fondate su identico quadro normativo e fattuale, nonché articolate su presupposti giuridici sostanzialmente comuni.
16. Sussistono, pertanto, evidenti profili di connessione oggettiva, in quanto le impugnative riguardano lo stesso atto, e di connessione soggettiva parziale, in ragione della coincidenza delle Amministrazioni resistenti e della riconducibilità delle associazioni ricorrenti al medesimo comparto imprenditoriale di riferimento.
17. In applicazione dell’art. 70, comma 1, del Codice del processo amministrativo, si dispone dunque la riunione dei ricorsi, da trattarsi unitariamente ai fini della decisione, anche in ragione delle esigenze di economia processuale e di coerenza della tutela giurisdizionale.
18.  In via pregiudiziale, e al fine di circoscrivere correttamente il perimetro soggettivo del presente giudizio, il Collegio è chiamato a pronunciarsi sull’ammissibilità degli interventi spiegati da soggetti terzi rispetto alle parti principali.
19.  Sono da ritenersi inammissibili, in accoglimento delle eccezioni sollevate dalla difesa erariale, gli interventi ad adiuvandum proposti dalla Regione Puglia e dal Codacons. Entrambi i soggetti risultano titolari di un interesse proprio e autonomo all’impugnazione dell’atto, e quindi astrattamente legittimati a proporre ricorso diretto. In base all’art. 28, comma 2, c.p.a., come interpretato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 15 del 2024, detta circostanza preclude la possibilità di intervento adesivo-dipendente nel giudizio altrui una volta decorso inutilmente il termine per impugnare.
20.  Deve invece ritenersi ammissibile l’intervento ad opponendum spiegato dalle associazioni di categoria degli esercenti il servizio taxi, volto a sostenere la legittimità dei provvedimenti impugnati. L’interesse rappresentato risulta concreto, attuale e contrapposto a quello dei ricorrenti, essendo finalizzato a evitare l’annullamento di un atto generale che – nella prospettiva degli intervenienti – costituisce presidio di legalità e strumento di contrasto a fenomeni di abusivismo, oltre che di tutela dell’equilibrio concorrenziale nel settore. Si tratta, pertanto, di un interesse antitetico rispetto a quello dei ricorrenti, che mirano, invece, a rimuovere vincoli ritenuti restrittivi dell’operatività del servizio NCC.
21.  Definito il perimetro soggettivo del giudizio, il Collegio può ora procedere all’esame delle censure dedotte nel merito, secondo l’ordine logico delle questioni.
22. Il presente giudizio investe la legittimità del Decreto Interministeriale n. 226 del 16 ottobre 2024, adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di concerto con il Ministero dell’Interno, recante la disciplina delle modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico (FDSE) per gli operatori del servizio di noleggio con conducente (NCC), ai sensi dell’art. 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, come novellato.
23. Il provvedimento è impugnato da un ampio fronte di soggetti – associazioni rappresentative del settore NCC e operatori individuali – che, pur mediante ricorsi distinti, hanno censurato in termini pressoché coincidenti la natura, l’ampiezza e gli effetti della disciplina amministrativa introdotta. In particolare, l’impugnativa muove dal presupposto che il decreto abbia travalicato i limiti del potere attribuito al Ministero, traducendosi in un’invasione del campo riservato alla legge, mediante l’introduzione surrettizia di una regolazione sostanziale dell’attività economica, senza fondamento normativo e in violazione dei principi costituzionali ed eurounitari in materia di legalità, proporzionalità, libertà di impresa, tutela dei dati personali e neutralità tecnologica.
24. Il Collegio rileva che, pur nella diversità di formulazione letterale dei motivi articolati nei ricorsi riuniti, tutte le impugnative convergono, sotto il profilo sostanziale, nella contestazione dell’eccesso di potere regolamentare e dell’adozione di un impianto prescrittivo non riconducibile ai limiti fissati dalla norma attributiva. In ossequio al principio di effettività della tutela e nel rispetto del principio dispositivo, il giudice può – secondo un orientamento costante della giurisprudenza – interpretare la domanda giudiziale e i motivi di ricorso anche al di là della loro espressione formale, valorizzando la sostanza delle doglianze sotto un profilo logico-sistematico, ferma restando la necessaria garanzia del contraddittorio.
25. Ciò premesso, le tre compagini ricorrenti – costituiti nei tre giudizi riuniti in epigrafe – hanno impugnato il decreto interministeriale n. 226 del 16 ottobre 2024, deducendo una serie articolata di censure, riconducibili a una duplice direttrice critica. La prima attiene alla violazione del principio di legalità, di tipicità e della riserva di legge, che si assumono lesi per assenza di una base normativa sufficiente a legittimare l’adozione di un sistema regolatorio vincolante, accentrato e invasivo; la seconda, alla irragionevolezza e sproporzione di molteplici prescrizioni specifiche, ritenute affette da vizi autonomi di eccesso di potere e fonte di gravi interferenze sull’operatività economica degli NCC, sulla concorrenza e sulla riservatezza contrattuale degli utenti.
26.  In particolare, le parti ricorrenti contestano che il decreto impugnato abbia ecceduto i limiti del potere attribuito al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti dall’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992, norma che – nella prospettiva prospettata nei ricorsi – legittimerebbe unicamente l’adozione del foglio di servizio in formato elettronico, con facoltà per l’Amministrazione di individuarne le specifiche tecniche (struttura del file, modalità di firma, interoperabilità, conservazione digitale), ma non già l’istituzione di un sistema informatico ministeriale centralizzato ed esclusivo, né l’imposizione di obblighi e condizioni ulteriori per l’esercizio dell’attività economica.
27.  Secondo tale impostazione, la previsione amministrativa di un’infrastruttura digitale accentrata e di adempimenti rigidi – quali validazioni digitali, vincoli temporali, tracciamenti, divieti di intermediazione e autodichiarazioni obbligatorie – si porrebbe in contrasto con i limiti funzionali del potere secondario e determinerebbe una surrettizia trasformazione del foglio di servizio in uno strumento di autorizzazione preventiva, non previsto dalla legge e tale da restringere indebitamente la libertà d’impresa.
28.  A tale linea argomentativa si affianca una seconda direttrice censoria, volta a contestare la legittimità intrinseca di singole disposizioni regolamentari, per eccesso di potere, illogicità, irragionevolezza, sproporzione e sviamento di scopo. Tra queste, si segnalano:
- il divieto di intermediazione digitale, ritenuto in contrasto con il riconoscimento legislativo della possibilità di utilizzo di strumenti tecnologici;
- l’obbligo di attendere almeno 20 minuti dalla prenotazione prima dell’inizio del servizio, non previsto dalla legge e sproporzionato rispetto agli scopi dichiarati;
- la coincidenza obbligatoria tra punto di arrivo e partenza di servizi successivi, che riproporrebbe surrettiziamente l’obbligo di rientro in rimessa già dichiarato costituzionalmente illegittimo;
- il divieto di accesso da più dispositivi, anche in caso di guasto, con effetti paralizzanti sull’operatività aziendale;
- l’obbligo di autodichiarazione circa l’assenza di colpa per il malfunzionamento del sistema, ritenuto inutilmente oneroso e privo di concreta utilità;
- la trasmissione obbligatoria e centralizzata dei dati identificativi degli utenti, giudicata lesiva della riservatezza e non sorretta da base normativa idonea.
29.  Quest’ultima previsione è oggetto di una censura particolarmente articolata, che evidenzia come il trattamento sistematico dei dati dell’utenza NCC, in assenza di un’adeguata base normativa e di garanzie di necessarietà e proporzionalità, violi tanto il GDPR quanto l’art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Al contempo, la trasparenza eccessiva imposta al servizio NCC – rispetto alla completa assenza di tracciamento per il servizio taxi – determinerebbe uno sviamento indiretto di clientela, disincentivando l’uso del servizio NCC da parte di utenti più attenti alla discrezione, con effetti distorsivi sulle dinamiche concorrenziali e in violazione dei principi di neutralità regolatoria e parità di trattamento.
30.  Il Collegio ritiene che la struttura delle doglianze – pur articolata su diversi livelli di censura – evidenzi una radice comune, che impone una preliminare verifica circa l’effettiva portata del potere normativo attribuito al Ministero ai sensi dell’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992. Solo a valle di tale verifica sarà possibile valutare la legittimità, in astratto e in concreto, delle prescrizioni introdotte con il decreto impugnato, nonché la loro coerenza sistematica con il quadro costituzionale e sovranazionale di riferimento.
31. In via preliminare, si osserva che la disposizione che costituisce base giuridica del decreto impugnato è contenuta nell’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992, nella formulazione risultante dalle modifiche introdotte con l’art. 10-bis, comma 3, del d.l. 14 dicembre 2018, n. 135, convertito con legge 11 febbraio 2019, n. 12. Essa stabilisce che, nel servizio NCC, “è previsto l'obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno”. La norma elenca altresì i contenuti essenziali del foglio (targa del veicolo, conducente, luogo e chilometraggio di partenza e arrivo, orari, destinazione e dati del fruitore).
32. La suddetta disposizione presenta un contenuto prescrittivo limitato: essa introduce l’obbligo per i conducenti di redigere il foglio in formato elettronico, in luogo di quello cartaceo già previsto nel regime previgente, e attribuisce al Ministero – in forma regolata (con decreto interministeriale) – il potere di definirne le “specifiche”.
33. Il legislatore non ha, quindi, inteso introdurre una nuova disciplina sostanziale del servizio, né ha previsto l’istituzione di un sistema centralizzato o l’imposizione di vincoli informatici, temporali o operativi. Il potere conferito al Ministero attiene al solo profilo tecnico-formale della redazione del foglio, inteso come documento che accompagna l’esercizio del servizio NCC, non come strumento di controllo centralizzato.
34. Il concetto di “specifica” – come confermato dalla prassi amministrativa, dalle definizioni tecniche contenute nel Codice dell’Amministrazione Digitale e dal lessico normativo settoriale – allude unicamente a requisiti di struttura (formato digitale, firma, modalità di conservazione, esibizione), e non può essere inteso quale fonte di poteri dispositivi sulla stessa organizzazione del servizio.
35. Ne consegue che l’adozione di un sistema ministeriale esclusivo, accentrato, obbligatorio e vincolante per la registrazione, validazione e gestione del foglio di servizio si pone al di fuori dei limiti tracciati dal legislatore, realizzando una regolazione autonoma, priva di copertura legislativa, e dunque viziata ab origine per difetto assoluto di potere.
36. Le censure principali mosse dai ricorrenti – articolate con ampie e argomentate deduzioni nei ricorsi introduttivi, nei motivi aggiunti e nelle memorie successive – convergono sul vizio genetico del provvedimento: l’illegittima estensione del potere ministeriale ad ambiti non contemplati dalla legge, in violazione del principio di legalità sostanziale (art. 97 Cost.) e della riserva relativa di legge in materia di libertà economica (art. 41 Cost.).
37. L’introduzione, tramite decreto, di un’infrastruttura informatica statale vincolante – alla quale è subordinata la legittima erogazione del servizio NCC – non può trovare fondamento in una norma che si limita a prevedere che il foglio sia in formato elettronico e che ne definisce il contenuto essenziale. Non è ravvisabile, né in via espressa né per implicito, una delega all’Amministrazione per disciplinare: la centralizzazione della gestione dei dati, l’obbligo di trasmissione in tempo reale, l’esclusione di sistemi alternativi, la validazione digitale come condizione per l’inizio del servizio, né l’imposizione di vincoli temporali o procedurali nella compilazione.
38. Come evidenziato dai ricorrenti, ogni qualvolta il legislatore ha inteso affidare all’Amministrazione la realizzazione di un’infrastruttura digitale avente effetti dispositivi sull’attività economica, ha esplicitamente definito – in sede di legge – i limiti, le finalità e i parametri dell’intervento (cfr. art. 10-bis, comma 1, d.l. n. 135/2018 sul RENTI). Nulla di simile si rinviene nella previsione in esame, la quale resta ancorata a una funzione documentale, e non dispositiva, del foglio elettronico. Il tentativo ministeriale di istituire un sistema di controllo generalizzato, mascherato da mera digitalizzazione, risulta dunque privo di autorizzazione legislativa e viziato per eccesso di potere rispetto alla delega conferita.
39. Anche a voler ipotizzare, in via gradata, che la previsione normativa potesse legittimare una certa flessibilità tecnica nell’organizzazione delle modalità digitali, resta dirimente la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e adeguatezza, di matrice sia costituzionale che sovranazionale (art. 3, 41 e 97 Cost.; artt. 16 e 52 Carta di Nizza; giurisprudenza CGUE).
40. Il decreto impugnato impone, infatti, obblighi e vincoli che si traducono in una restrizione sostanziale della capacità operativa degli NCC, mediante: limiti temporali per la registrazione delle corse (minimo 20 minuti prima della partenza); obbligo di contiguità tra servizi; esclusione dell’intermediazione digitale; obblighi di conservazione e trasmissione centralizzata dei dati, inclusi quelli dei fruitori. Tali previsioni – come già rilevato anche in sede cautelare da questo Tribunale – non solo non sono previste dalla legge, ma risultano sproporzionate rispetto alla finalità dichiarata (contrasto all’abusivismo) e produttive di un irragionevole aggravio per le imprese del settore, specie in contesti urbani ad alta densità o a forte dinamicità.
41. La scelta di imporre un sistema chiuso e monopolistico, sviluppato dallo Stato, accessibile solo mediante SPID o CIE e non interoperabile con altri strumenti tecnologici, si pone in aperto contrasto con il principio di neutralità tecnologica, più volte ribadito dalla giurisprudenza nazionale ed europea in materia di regolazione digitale. Le amministrazioni, nel definire specifiche tecniche, sono tenute a evitare ogni forma di vincolo implicito a soluzioni proprietarie o escludenti, dovendo favorire l’interoperabilità, la flessibilità e la concorrenza tra fornitori e strumenti.
42. L’imposizione di una piattaforma unica e la preclusione dell’intermediazione digitale – tra l’altro non prevista dalla legge – rischiano di danneggiare gravemente gli operatori NCC, precludendo loro l’accesso a canali essenziali per l’acquisizione della domanda, e di alterare le condizioni concorrenziali rispetto al servizio taxi, non soggetto ad analoghi vincoli.
43. Il sistema ministeriale prevede la raccolta e la conservazione per tre anni dei dati identificativi dei fruitori del servizio NCC, la loro archiviazione in una banca dati statale e l’accessibilità da parte di una pluralità di soggetti pubblici. Tale meccanismo, attuato senza previa valutazione d’impatto (DPIA) e senza disciplina legislativa di dettaglio, si pone in contrasto con i principi di necessarietà, minimizzazione, finalità e trasparenza stabiliti dal GDPR (artt. 5 e 6), nonché con l’art. 8 della Carta di Nizza. Il trattamento non risulta giustificato da esigenze pubbliche specifiche, non è previsto da una norma sufficientemente determinata e si espone al rischio di usi impropri, data l’indeterminatezza delle finalità.
44. Alla luce delle considerazioni che precedono, il Collegio ritiene che il decreto interministeriale impugnato risulti affetto da un vizio genetico insanabile, derivante dall’esercizio ultra vires della funzione amministrativa attribuita e dalla radicale carenza di copertura legislativa. Non si tratta di singole disposizioni eccedenti, emendabili in sede giudiziale, ma di un impianto organico che ha travalicato il perimetro assegnato dalla legge e ha introdotto una disciplina sostanziale dell’attività NCC sotto forma di disciplina tecnica. L’illegittimità risulta quindi estesa all’intero provvedimento, il cui annullamento integrale si impone.
45. Sebbene – per le ragioni già esposte – l’intero impianto regolatorio debba considerarsi affetto da un vizio genetico insanabile, tale da determinare l’illegittimità complessiva del decreto per carenza di potere, in ossequio al principio di effettività della tutela e anche in funzione conformativa, il Collegio ritiene opportuno esaminare le singole disposizioni che i ricorrenti hanno censurato per vizi propri, così da orientare l’Amministrazione nell’eventuale riedizione del potere attribuito dalla legge.
46. In primo luogo, i ricorrenti censurano l’art. 2, lett. h) e m), nella parte in cui vieta ai titolari di autorizzazione NCC di ricevere prenotazioni tramite soggetti che svolgano attività di intermediazione, anche indiretta, tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea, con implicita preclusione all’utilizzo di piattaforme digitali. Tale disposizione – lungi dal costituire una mera misura tecnica – introduce un divieto generalizzato di intermediazione digitale, in contrasto con quanto previsto dalla legge n. 21/1992. L’art. 3, comma 1, e l’art. 11, comma 4, della legge richiamata, infatti, consentono espressamente l’utilizzo di strumenti tecnologici per la ricezione delle prenotazioni, senza porre alcun vincolo quanto all’identità del soggetto intermediario.
47. La disposizione impugnata determina una compressione ingiustificata dell’autonomia contrattuale e della libertà d’impresa, incidendo negativamente sull’accesso al mercato e sull’utilizzo di canali digitali largamente diffusi nella mobilità urbana. In assenza di una specifica previsione legislativa, essa si pone in contrasto con i principi di proporzionalità e neutralità tecnologica, e deve essere ritenuta illegittima.
48. Parimenti fondata è la censura rivolta all’art. 4, comma 3, lett. a), nella parte in cui stabilisce che “la prenotazione possa essere registrata come bozza di servizio fino a venti minuti prima dell’inizio del servizio”. La previsione si traduce in un obbligo operativo, che impedisce l’avvio di un servizio NCC prima del decorso di venti minuti dalla prenotazione, anche quando ciò risulti compatibile con l’organizzazione del servizio o con la prassi commerciale. Non trattandosi di una mera specifica funzionale, ma di un vincolo temporale sostanziale, la disposizione si pone al di fuori del perimetro normativo e risulta sproporzionata rispetto all’obiettivo dichiarato di tracciabilità. Essa compromette l’efficienza e la flessibilità del servizio NCC, in violazione della libertà d’impresa e in assenza di una idonea base normativa primaria.
49. Analoga irragionevolezza caratterizza la disposizione contenuta all’art. 4, comma 3, lett. b), la quale stabilisce che la partenza di un servizio debba coincidere, nella medesima giornata, con l’arrivo del servizio precedente. Anche tale previsione – salvo l’eccezione per i servizi notturni – si traduce in una compressione operativa che, nei fatti, reintroduce in via indiretta l’obbligo di rientro in rimessa tra una corsa e l’altra. Tale obbligo era già stato dichiarato incostituzionale dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 56 del 2020, nella parte in cui imponeva ai NCC di rientrare in rimessa in assenza di nuova prenotazione. In quel contesto, la Corte ha riconosciuto la legittimità del ricorso a strumenti tecnologici per assicurare la continuità del servizio, ritenendo sproporzionata ogni misura che vincoli il servizio NCC a una logica stanziale.
50. Una censura specifica ha investito, inoltre, l’art. 3, comma 3, del decreto, che limita l’accesso al sistema informatico a massimo due dispositivi digitali per ciascun soggetto autorizzato. Sebbene formulata come misura di sicurezza, la previsione si risolve in un vincolo organizzativo eccessivamente rigido, soprattutto per le imprese che impiegano più conducenti o gestiscono la propria attività da postazioni diverse. L’assenza di strumenti di delega, flessibilità o gestione multiutente penalizza la funzionalità del servizio e introduce un rischio operativo sproporzionato rispetto all’obiettivo perseguito. La previsione è pertanto affetta da irragionevolezza e carenza di proporzionalità.
51. Un’ulteriore censura, sollevata in particolare dall’associazione ricorrente 8PuntoZero, riguarda la disciplina contenuta negli articoli 4 e 5 del decreto, nonché negli Allegati A, B e C, relativa alla segmentazione rigida del foglio di servizio in tre distinti modelli: uno per le corse con partenza dalla rimessa (modello A), uno per i servizi con partenza da luogo diverso (modello B), e uno per i servizi regolati da contratti di durata (modello C).
52. La normativa secondaria, nel distinguere tra servizi con partenza dalla rimessa, servizi da luogo diverso e servizi in base a contratti di durata, impone una segmentazione operativa che non trova riscontro nella disciplina primaria.
53. Tale impostazione vincolistica introduce un sistema classificatorio che, lungi dal rappresentare una mera specificazione tecnica, si traduce in un irrigidimento del servizio, con effetti potenzialmente sanzionatori in caso di difformità formale rispetto ai modelli precompilati. Inoltre, il meccanismo si presta a reintrodurre in via surrettizia vincoli già ritenuti costituzionalmente illegittimi, quali l’obbligo generalizzato di rientro in rimessa, ora dissimulato mediante la struttura dei modelli. Le scelte attuative contenute nel decreto eccedono i limiti della funzione amministrativa e risultano sproporzionate rispetto agli obiettivi dichiarati, determinando un eccesso di potere per sviamento e aggravio procedimentale ingiustificato.
54. Viene contestata, inoltre, la legittimità dell’art. 6, comma 3, che prevede l’obbligo per l’operatore NCC di compilare un’autodichiarazione ai sensi dell’art. 47 del d.P.R. n. 445/2000 nel caso in cui, a causa di malfunzionamenti tecnici, sia costretto a redigere il foglio in formato cartaceo. Anche tale previsione risulta irragionevole e sproporzionata: l’onere di attestare circostanze tecniche non imputabili al dichiarante – e difficilmente verificabili a posteriori – espone il soggetto a responsabilità inutili e rischi sanzionatori in assenza di colpa. Il meccanismo si sovrappone a quello già previsto per l’accertamento da parte degli organi di controllo, determinando una duplicazione priva di utilità pubblica concreta.
55. Parimenti meritevoli di accoglimento sono le censure rivolte al complesso delle disposizioni che impongono la trasmissione sistematica e centralizzata dei dati identificativi dei fruitori del servizio NCC, in assenza di una base giuridica sufficiente e nel contesto di un’architettura digitale ministeriale unilaterale, non prevista dalla legge e non conforme ai principi posti dal Regolamento (UE) 2016/679 (GDPR).
56. In via preliminare, si osserva che le censure sollevate dai ricorrenti in relazione alla disciplina del trattamento dei dati personali contenuta nel decreto impugnato risultano ammissibili alla luce del pregiudizio concorrenziale che le stesse denunciano. Alcuni ricorrenti hanno, infatti, evidenziato come le modalità di raccolta, conservazione e trasmissione dei dati imposte agli operatori NCC determinino un aggravio sproporzionato e discriminatorio rispetto ad altri soggetti del medesimo settore – in particolare, rispetto al servizio taxi – tale da compromettere l’equilibrio competitivo del mercato.
57. Sotto questo profilo, giova richiamare il principio affermato dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella sentenza 4 ottobre 2024, causa C21/23, Lindenapotheke, secondo cui le disposizioni del Regolamento (UE) 2016/679 non ostano a che la normativa nazionale conferisca legittimazione ad agire anche ai concorrenti del soggetto autore di un presunto illecito in materia di protezione dei dati, qualora ricorra un pregiudizio concorrenziale connesso alla violazione del GDPR. Sebbene tale pronuncia riguardi un’azione civile tra soggetti privati, il principio in essa affermato conferma che le violazioni del regolamento possono riverberarsi, oltre che sui diritti degli interessati, anche sulle condizioni di concorrenza del mercato e, pertanto, essere fatte valere dai soggetti direttamente incisi.
58. Venendo al merito delle censure, il Collegio rileva che il decreto impugnato stabilisce che, ai fini della validazione del foglio di servizio elettronico, l’operatore NCC debba fornire – in via obbligatoria e preventiva – dati sensibili quali il nome del fruitore, l’orario del servizio, la destinazione, e ulteriori elementi riferibili all’utente finale. Tali informazioni, anziché rimanere nella disponibilità dell’operatore e accessibili, ove richiesto, in sede di controllo su strada, vengono trasmesse direttamente a un sistema informatico ministeriale, potenzialmente accessibile da più soggetti pubblici.
59. L’assetto descritto risulta in contrasto con i principi generali del trattamento dei dati personali, in particolare con quelli di liceità, necessarietà, minimizzazione e proporzionalità (artt. 5, 6 e 25 GDPR), oltre che con l’art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. La normativa nazionale, infatti, non contempla – né direttamente né indirettamente – alcuna previsione che conferisca al Ministero il potere di istituire un sistema centralizzato di raccolta, conservazione e accesso ai dati personali degli utenti del servizio NCC. L’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992 si limita a prevedere che il foglio di servizio debba essere in formato elettronico, demandando al decreto ministeriale la definizione delle “specifiche” relative a tale formato, senza introdurre un obbligo di trasmissione telematica a una banca dati pubblica.
60. Nonostante l’art. 2-ter, co. 1, d.lgs. 196/2003, stabilisca che “La base giuridica prevista dall'articolo 6, paragrafo 3, lettera b), del regolamento è costituita da una norma di legge o di regolamento o da atti amministrativi generali”, la base giuridica del trattamento deve essere idonea anche alla luce dell’ordinamento costituzionale dello Stato membro, nel rispetto del principio di proporzionalità, per cui un atto amministrativo per quanto generale non può derogare, contravvenire o modificare le norme di settore di rango primario. Nel caso di specie, la legge primaria (art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992) autorizza la tenuta del foglio di servizio da parte del conducente, prevede i dati che in esso devono confluire e demanda al decreto ministeriale la definizione delle sole modalità tecniche, indicando contestualmente – anche nel regime transitorio – un termine di conservazione limitato a 15 giorni. Tale previsione, sebbene contenuta con riguardo alla disciplina cartacea, riflette un bilanciamento espresso tra esigenze di controllo e tutela della riservatezza, che non può essere unilateralmente superato dalla disciplina ministeriale, pena l’illegittimità per violazione dei principi di necessarietà e proporzionalità.
62. In questo contesto, l’imposizione, da parte del decreto, di una raccolta centralizzata dei dati e di una conservazione generalizzata dei dati per un periodo di tre anni, in assenza di una valutazione d’impatto, di motivazioni specifiche o di idonee garanzie, risulta sproporzionata e incompatibile con l’impianto normativo, oltre che con i principi europei in materia di trattamento dei dati personali (artt. 5, 6 e 25 GDPR). Essa eccede i confini della potestà attribuita all’Amministrazione, dal momento che il legislatore non ha in alcun modo investito il Ministero di un siffatto potere di controllo generalizzato, venendo in tal modo a mancare un’idonea base giuridica ai sensi dell’art. 6, par. 1, lett. e), GDPR, che non può essere individuata autonomamente dall’Amministrazione oltre e al di là delle funzioni a essa attribuite dalla legge.
63. A ciò si aggiunge un ulteriore profilo di irragionevolezza, connesso all’asimmetria concorrenziale tra il servizio NCC e il servizio taxi. Mentre quest’ultimo non è soggetto ad alcun obbligo di identificazione sistematica del cliente o di trasmissione ex ante dei dati dell’utenza, il servizio NCC è assoggettato a una tracciabilità integrale e preventiva, attraverso una piattaforma statale centralizzata. Sebbene la richiesta del nome del fruitore sia prevista dalla legge (art. 11, comma 4), la modalità attuativa adottata dal decreto – che impone la registrazione, trasmissione e conservazione dei dati anche sensibili – determina un carico sproporzionato per il settore NCC, tale da incidere sulla libertà d’impresa e sull’equilibrio competitivo tra modelli di servizio. Il cliente interessato a una maggiore riservatezza – per ragioni personali, professionali o commerciali – potrebbe, infatti, essere dissuaso dal ricorrere al servizio NCC, determinandosi così uno sviamento indiretto di clientela e una distorsione dell’equilibrio competitivo. Tale asimmetria, ancorché formalmente giustificata da finalità di controllo, non trova adeguata copertura normativa e si traduce in una compressione irragionevole della libertà d’impresa, con effetti anticoncorrenziali suscettibili di violare anche il principio di parità di trattamento tra operatori.
64. Il decreto impugnato risulta, altresì, carente nella parte in cui non chiarisce in modo adeguato il ruolo degli operatori NCC rispetto al trattamento dei dati personali. Se, infatti, l’art. 9, comma 1, del decreto identifica il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti come titolare del trattamento per quanto riguarda la piattaforma centrale, non risulta in alcun modo definito il ruolo degli operatori NCC (quali eventualmente responsabili o meri incaricati del trattamento).
65. Tale incertezza determina un vuoto regolamentare che ostacola l’esercizio dei diritti dell’interessato, compromette la trasparenza e solleva profili di responsabilità non chiariti. In particolare, l’art. 13 del GDPR impone che l’informativa all’utente contenga l’indicazione del titolare del trattamento, dell’eventuale responsabile, delle finalità e della base giuridica. La mancata definizione di questi aspetti, in un contesto che impone la raccolta e trasmissione sistematica di dati per finalità di controllo pubblico, integra una violazione dell’obbligo di accountability e dei principi di trasparenza, lealtà e correttezza del trattamento.
66. Il difetto di indicazione circa i soggetti del trattamento risulta ancora più grave ove si consideri che il sistema informatico ministeriale impone la raccolta e trasmissione sistematica di dati personali dei fruitori del servizio NCC, e ne dispone la conservazione per almeno tre anni, senza che sia fornita alcuna informativa standardizzata o senza che siano chiariti i flussi, i limiti e le finalità del trattamento. Si realizza, così, una violazione dell’obbligo di accountability dell’Amministrazione, nonché dei principi di trasparenza, correttezza e lealtà previsti dagli artt. 5 e 6 GDPR.
67. Giova, infine, ricordare che la disposizione legislativa di riferimento – allorché disciplinava la fase transitoria – prevedeva che i fogli di servizio cartacei dovessero essere conservati a bordo per un periodo non superiore a 15 giorni, con copia presso la rimessa. Tale previsione fornisce un parametro normativo utile a valutare la proporzionalità delle misure introdotte: essa conferma che il legislatore ha inteso limitare la conservazione dei dati a un arco temporale strettamente necessario ai controlli immediati sul servizio, escludendo qualunque intento di archiviazione strutturale e centralizzata.
68. Di contro, il decreto impugnato prevede un sistema di conservazione obbligatoria della totalità dei dati – inclusi quelli personali degli utenti – per almeno tre anni, senza che tale estensione temporale sia prevista dalla legge, né accompagnata da una valutazione d’impatto o da garanzie adeguate. Il contrasto tra il parametro normativo (15 giorni) e la misura amministrativa (3 anni) è indicativo della sproporzione dell’intervento e rafforza il vizio di ultra vires nella parte relativa al trattamento dei dati.
69. In definitiva, tutte le disposizioni del Decreto sopra richiamate devono ritenersi illegittime per eccesso di potere, violazione di legge e contrasto con i principi costituzionali ed eurounitari in materia di legalità, proporzionalità, libertà economica, protezione dei dati personali e concorrenza.
70. Ai fini di completezza argomentativa e anche in chiave conformativa, il Collegio ritiene opportuno soffermarsi su ulteriori profili critici che emergono dall’esame complessivo dei ricorsi, connessi alla proporzionalità del sistema introdotto nonché al rispetto del riparto costituzionale delle competenze in materia di trasporto pubblico locale.
71. Il principio di proporzionalità – come delineato nell’art. 5, par. 4, TUE e costantemente richiamato dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa – impone che ogni misura limitativa di diritti fondamentali, specie quando adottata per via amministrativa, debba essere non solo idonea e necessaria rispetto all’obiettivo perseguito, ma anche tale da arrecare il minor sacrificio possibile ai soggetti coinvolti. Tale principio assume particolare rilievo nel caso di specie, in cui l’impianto delineato dal Ministero incide significativamente sulla libertà d’impresa, sull’autonomia organizzativa degli operatori e sulla protezione dei dati personali degli utenti.
72. In questo contesto, appare del tutto assente nel decreto impugnato qualsivoglia valutazione istruttoria in ordine a soluzioni alternative che, con minore invasività, avrebbero potuto egualmente soddisfare le esigenze di controllo e tracciabilità. Non risulta in alcun punto del provvedimento alcuna considerazione circa l’adozione di sistemi interoperabili, aperti o gestiti da soggetti privati certificati, suscettibili di accesso da parte delle autorità su richiesta, secondo modelli già consolidati in altri settori regolati (fiscale, sanitario, contabile). La scelta ministeriale di istituire un sistema unico, accentrato e vincolante, appare pertanto non proporzionata e viziata da difetto di istruttoria, in quanto adottata in assenza di qualsiasi confronto con modalità meno restrittive, ma egualmente funzionali allo scopo.
73. Da ultimo, non può trascurarsi che l’architettura imposta dal decreto ministeriale interferisce in maniera rilevante anche con l’assetto costituzionale delle competenze legislative in materia di trasporto pubblico locale, affidata, ai sensi dell’art. 117, comma 3, Cost., alla competenza concorrente tra Stato e Regioni. Le modalità di svolgimento del servizio NCC – comprese quelle documentali e informatiche – rientrano tra gli strumenti di organizzazione e pianificazione della mobilità urbana, e, come tale, non possono essere oggetto di disciplina uniforme imposta unilateralmente dallo Stato.
74. La previsione di un modello centralizzato, obbligatorio e non adattabile, privo di consultazione con le autonomie regionali e locali, viola il principio di leale collaborazione e determina un’invasione della sfera legislativa regionale, soprattutto nei territori in cui la disciplina del trasporto pubblico locale è già oggetto di regolazione autonoma.
75. Tutto ciò premesso, il Collegio rileva che l’annullamento del decreto impugnato per difetto assoluto di presupposti normativi, come sopra diffusamente motivato, non preclude, in linea teorica, la possibilità per l’Amministrazione di esercitare nuovamente il potere attribuito de iure condito laddove ne sussistano i presupposti, a condizione tuttavia che tale riedizione avvenga nel rigoroso rispetto del perimetro tracciato dalla legge e dei principi generali dell’ordinamento. È dunque doveroso, anche in funzione conformativa e nel rispetto del principio di effettività della tutela, delineare i limiti entro i quali un eventuale nuovo intervento regolatorio possa legittimamente esplicarsi.
76. Il punto di partenza obbligato è costituito dal dettato dell’art. 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, nella formulazione risultante dalle modifiche legislative più recenti. La norma stabilisce che “nel servizio di noleggio con conducente è previsto l’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell’interno”.
77. Da tale formulazione emerge con chiarezza che il legislatore ha inteso attribuire all’Amministrazione un potere meramente tecnico di specificazione, limitato alla definizione delle caratteristiche funzionali e strutturali del foglio di servizio in formato elettronico. La ratio della disposizione risiede nell’intento di favorire la modernizzazione degli strumenti di controllo in un settore – quello del trasporto non di linea – particolarmente esposto a fenomeni di abusivismo e disomogeneità gestionale, senza tuttavia alterare i presupposti sostanziali di esercizio dell’attività, né pregiudicare l’autonomia organizzativa degli operatori economici.
78. Rientra nei limiti del potere riconosciuto al Ministero la determinazione dei contenuti informativi minimi del foglio elettronico, purché questi siano strettamente coerenti con quelli prescritti dalla legge (targa, conducente, dati temporali e chilometrici del servizio, fruitore del servizio) o logicamente connessi a finalità di controllo e tracciabilità effettiva, nel rispetto dei principi di proporzionalità e necessarietà.
79. Non rientra, invece, nel perimetro del potere conferito dalla norma in esame l’istituzione di un sistema informatico accentrato, gestito direttamente dal Ministero, che subordini l’erogazione del servizio NCC alla previa registrazione, validazione o trasmissione dei dati a una piattaforma statale. Tali modalità operative esulano dalla funzione di specificazione tecnica e si collocano su un piano propriamente normativo, in quanto introducono obblighi sostanziali, condizioni di esercizio e limiti alla libertà economica degli operatori che devono trovare fondamento esplicito in una fonte di rango legislativo primario.
80. Del pari, non può trovare spazio in una futura riedizione del potere attribuito dalla norma, l’imposizione di vincoli temporali – quali l’intervallo minimo tra prenotazione e corsa – o organizzativi – come l’obbligo di coincidenza tra l’arrivo e la partenza delle corse – giacché si tratta di previsioni che modificano profondamente il modello operativo del servizio NCC, incidendo sull’autonomia imprenditoriale e sulla capacità di organizzazione della prestazione, peraltro reintroducendo surrettiziamente vincoli di esercizio di cui è già stata accertata l’illegittimità costituzionale.
81. A ciò si aggiunga che il principio di legalità, nella sua accezione sostanziale, impone che ogni compressione significativa della libertà di iniziativa economica o della riservatezza dei dati personali avvenga in base a una norma chiara, precisa e prevedibile, idonea a delimitare il potere amministrativo e a garantirne il controllo giurisdizionale. La mera previsione di un potere di specificazione tecnica non può trasformarsi in una delega in bianco per l’adozione di un sistema normativo parallelo, né tantomeno può fungere da fondamento per introdurre un obbligo generalizzato di adesione a una piattaforma tecnologica unica, sottraendo agli operatori ogni possibilità di utilizzare soluzioni alternative, equivalenti o interoperabili.
82. In sintesi, la futura attività di disciplina amministrativa dell’Amministrazione dovrà limitarsi alla definizione delle caratteristiche tecniche del documento elettronico, in una logica di apertura e neutralità tecnologica, senza invadere la sfera organizzativa delle imprese, senza discriminare canali digitali di intermediazione e senza imporre flussi di dati verso sistemi informatici centralizzati non previsti dalla legge. Solo in questo modo potrà essere assicurato il corretto equilibrio tra esigenze di controllo pubblico e libertà economica, nel rispetto delle garanzie costituzionali e dei principi dell’ordinamento europeo.
83. In conclusione, alla luce delle considerazioni che precedono, il Collegio ritiene che il Decreto Interministeriale n. 226 del 16 ottobre 2024 risulti affetto da un vizio originario di incompetenza e violazione di legge, nella misura in cui ha ecceduto i limiti della delega normativa contenuta nell’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992, trasformando un potere tecnico di definizione di mere specifiche elettroniche in uno strumento di regolazione sostanziale dell’attività economica di noleggio con conducente.
84. Non si è in presenza, infatti, di una mera precisazione formale delle caratteristiche del foglio elettronico, bensì dell’introduzione ex novo di un sistema informativo vincolante, accentrato e prescrittivo, che – pur a valle del regime autorizzativo ordinario previsto dalla legge – condiziona l’esercizio effettivo dell’attività mediante l’imposizione di procedure obbligatorie di registrazione, validazione e controllo preventivo da parte dell’Amministrazione. Tale sistema si traduce, nella sostanza, in un filtro operativo di tipo autorizzativo aggiuntivo, non previsto dalla norma primaria, e in quanto tale lesivo dei principi di legalità, proporzionalità e riserva di legge, sia nella dimensione costituzionale (artt. 41 e 97 Cost.), sia in quella eurounitaria (artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea).
85. A tale vizio genetico si aggiungono ulteriori profili di illegittimità intrinseca e funzionale, derivanti dalla sproporzione di molte delle misure introdotte, dalla lesione della libertà contrattuale degli operatori, dalla violazione della neutralità tecnologica, dalla compressione ingiustificata della concorrenza nel mercato della mobilità urbana e dal trattamento centralizzato, non conforme al GDPR, dei dati personali degli utenti, con effetti distorsivi e discriminatori rispetto al servizio taxi.
86. La gravità e la pervasività di tali vizi, la loro incidenza sull’intero assetto regolatorio e il loro radicamento strutturale nella logica stessa del sistema introdotto, impongono l’annullamento integrale del decreto impugnato e degli atti applicativi dello stesso, non essendo ipotizzabile una sopravvivenza parziale compatibile con i canoni di legalità amministrativa.
87. Resta ferma, in ogni caso, la possibilità per l’Amministrazione di procedere, in sede di riedizione del potere, a una nuova regolamentazione conforme ai limiti posti dalla legge: vale a dire, alla definizione di specifiche meramente tecniche del foglio di servizio in formato elettronico – nei termini chiariti in motivazione – con modalità aperte, interoperabili e rispettose della libertà tecnologica e organizzativa degli operatori, in coerenza con i principi di proporzionalità, ragionevolezza e neutralità normativa. Solo in questo modo potrà essere assicurato il corretto equilibrio tra esigenze di controllo pubblico e libertà economica, nel rispetto delle garanzie costituzionali e dei principi dell’ordinamento europeo.
88. I ricorsi devono, pertanto, essere accolti nei termini illustrati e, per l’effetto, gli atti impugnati devono essere integralmente annullati.
89. Le spese di lite sostenute da ciascun parte ricorrente sono poste a carico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell’interno nella misura indicata in dispositivo, mentre tra tutte le altre parti vanno compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei termini prospettati in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Dichiara inammissibili gli interventi spiegati in giudizio dalla Regione Puglia e dal Codacons.
Condanna il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell’Interno, in solido, al pagamento delle spese di lite sostenute da ciascuna compagine ricorrente, quantificate in euro 5.000,00 (cinquemila/00) cadauna, oltre accessori di legge. Spese compensate tra tutte le altre parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 4 giugno 2025, 2 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente
Giovanna Vigliotti, Primo Referendario, Estensore
Marco Savi, Referendario
         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Giovanna Vigliotti        Elena Stanizzi
         
         
         
         
         
IL SEGRETARIO


Pubblicato il 04/08/2025
N. 15272/2025 REG.PROV.COLL.
N. 14151/2024 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 14151 del 2024, proposto da
Associazione Codici – Centro per i Diritti del Cittadino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Ivano Giacomelli, Corrado Mattarelli, Marcello Padovani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell'Interno, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Garante per la protezione dei dati personali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
della Cooperativa San Giovanni Taxi Roma - Soc. Coop., non costituita in giudizio;
per l'annullamento:
- del decreto interministeriale n. 226 del 16.10.2024, che disciplina le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico di cui all''articolo 11, comma 4, della legge n. 21 del 15.1.1992 ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente, emanato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Capo Dipartimento per i Trasporti e la Navigazione di concerto con il Capo della Polizia - Direttore Generale della Pubblica Sicurezza del Ministero dell’Interno;
- di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale, tra cui per quanto necessario:
(i) il parere dell’Autorità Garante per la protezione dei dati personali espresso nell’adunanza del 23.5.2024, citato nelle premesse del decreto;
(ii) la circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Dipartimento per i trasporti e la navigazione – Direzione generale per la motorizzazione n. 34247 del 3.12.2024 ad oggetto “Chiarimenti in ordine alle modalità di funzionamento del sistema informatico per la compilazione e gestione del Foglio di Servizio elettronico, disciplinato con Decreto Interministeriale 26 ottobre 2024, n. 226”.


Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Garante per la protezione dei dati personali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 il dott. Marco Savi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO
1. La ricorrente rientra tra le associazioni di consumatori regolarmente iscritte presso l’Elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale, tenuto dal Ministero dello sviluppo economico ai sensi e per gli effetti dell’art. 137 cod. cons., nonché presso l'Elenco del Ministero della Giustizia di cui al D.M. 27/2022, i cui obiettivi statutari ricomprendono la tutela dei consumatori e degli utenti in ogni attività pubblica di interesse generale.
2. In forza delle sopraindicate iscrizioni, l’Associazione è legittimata alla proposizione dei ricorsi amministrativi giudiziari in materia di tutela dei consumatori, buon andamento della pubblica amministrazione, della concorrenza, libera iniziativa economica e del corretto funzionamento del mercato (Ad. Plen. sentenza 20.2.2020, n. 6).
3. I provvedimenti impugnati si inseriscono nel mercato della mobilità urbana non di linea, e quindi del diritto delle persone alla mobilità ed ai trasporti, nel contesto normativo costituito dalla "Legge Quadro per il trasporti di persone mediante autoservizi pubblici non di linea", ovvero la Legge 21/1992.
4. Detta legge è stata oggetto di modifiche e integrazioni ad opera dell'art. 29, comma 1-quater, del D.L. n. 207 del 30.12.2008, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 14 del 27.2.2009. Tali modifiche e integrazioni includevano, inter alia, la previsione dell'obbligo di iniziare e finire il servizio di NCC presso la rimessa del vettore. In considerazione delle critiche mosse dall'Autorità Garante Concorrenza e del Mercato ("AGCM") e dalla Commissione Europea, l'effettiva entrata in vigore delle suddette modifiche e integrazioni alla Legge Quadro è stata prorogata, di anno in anno, attraverso l'emanazione di norme successive, fino al 31.12.2018.
5. In prossimità della scadenza della suddetta proroga, con D.L. n. 143 del 29.12.2018, in luogo di un'ulteriore proroga, il Governo ha emanato una disciplina d'urgenza che includeva tra l'altro l'obbligo di rientro in rimessa. Il DL 143 non è stato convertito, ma le relative disposizioni sono state trasfuse, in sede di conversione, nell'art. 10-bis del D.L. n. 135 del 14.12.2018 dalla legge n. 12 dell'11.2.2019. 6. L'obbligo di iniziare e terminare necessariamente ogni singolo servizio NCC presso la rimessa è stato poi censurato – e dunque eliminato tout court dall’ordinamento – dalla sentenza n. 56/2020 della Corte Costituzionale, perché irragionevole e sproporzionato rispetto all'obiettivo di assicurare che il servizio di trasporto sia rivolto a un'utenza specifica e non indifferenziata.
7. Ai sensi dell’art. 11, comma 4, della legge quadro, nel servizio di noleggio con conducente (“NCC”) il conducente è tenuto alla compilazione di un foglio di servizio in formato elettronico contenente, per ciascun servizio, le seguenti informazioni: i) targa del veicolo; ii) nome del conducente; iii) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo; iv) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio; v) dati del fruitore del servizio. Nelle more dell’adozione del Decreto, la legge quadro ha previsto, in via transitoria, che il foglio di servizio elettronico sia sostituito da una versione cartacea dello stesso, da compilarsi manualmente e conservarsi in originale a bordo del veicolo per almeno 15 giorni, con copia custodita presso la rimessa. Ad oggi, non è mai stato rilasciato dal Ministero un modello di foglio di servizio cartaceo e pertanto, nella prassi, si è diffuso l’uso di fogli di servizio su blocchi autoricalcanti, le cui copie carbone sono conservate presso la rimessa.
8. Il Decreto impugnato stabilisce le modalità di compilazione e tenuta del foglio di servizio elettronico e le relative specifiche tecniche, in attuazione della sopra citata disposizione della legge quadro. La compilazione e tenuta dei fogli di servizio deve avere luogo esclusivamente tramite una applicazione informatica istituita, gestita e messa a disposizione degli operatori NCC dal Ministero. Il Ministero archivia i fogli di servizio e i relativi dati per 3 anni, prevedendo che i dati relativi al committente e/o fruitore del servizio siano accessibili solo “mediante codice identificativo”. L’accesso all’applicazione contenente i fogli di servizio è permesso ai seguenti soggetti: a) titolari e conducenti di autorizzazioni NCC, previa autenticazione a mezzo SPID livello 2 o Carta di Identità Elettronica (CIE); b) agenti indicati nell'articolo 12 del Codice della Strada (per semplificare, tutti gli organi di polizia nazionali e locali e corpi militari); c) Comuni, tramite il personale appositamente autorizzato, limitatamente ai fogli di servizio pertinenti alle autorizzazioni rilasciate dagli stessi; d) Centro Elaborazioni Dati (CED) del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, tramite il personale appositamente autorizzato, ai fini della manutenzione e dell’evoluzione del registro informatico pubblico delle autorizzazioni NCC di cui all’art. 10-bis, comma 3, del DL Semplificazioni.
9. Rappresenta ancora la ricorrente che nell’intero paese, ma più in particolare nelle città metropolitane, sarebbe particolarmente difficile avvalersi dei servizi dei taxi, in interi periodi dell'anno ed in molti orari, con particolari difficoltà nei weekend, nelle feste, di notte ecc. La difficoltà sopra descritta risulta da ultimo evidenziata, con riferimento alla situazione dei Comuni di Roma, Milano e Napoli, dalla Segnalazione dell'AGCM del 2023, documento con il quale l'Autorità ha avuto modo di evidenziare che: "Nei mesi di luglio e agosto 2023, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, avvalendosi della collaborazione del Nucleo Speciale Antitrust della Guardia di Finanza, ha inviato richieste di dati e informazioni ai Comuni di Roma, Milano e Napoli nonché alle principali società di radiotaxi e alle principali piattaforme di intermediazione delle corse taxi, (Mytaxi e Uber) attive in questi Comuni, al fine di valutare lo stato del servizio di trasporto pubblico non di linea mediante taxi. L’analisi dei dati e delle informazioni ricevute ha messo in evidenza una strutturale e crescente inadeguatezza dell’offerta di servizi taxi rispetto alla domanda".
10. Sempre l'AGCM, con provvedimento AS1990 del 12.6.24, avente a oggetto le "criticità concorrenziali concernenti i servizi di trasporto pubblico non di linea tramite taxi e di noleggio con conducente", ha avuto modo di affermare che:
- "saranno evidenziate le criticità che la bozza del decreto MIT, la bozza del DPCM e l’articolo 10-bis comma 6, del d.l. n. 135/2018 prevedono a carico degli esercenti il servizio NCC nella misura in cui introducono obblighi operativi che ne riducono la competitività, discriminandoli ingiustificatamente rispetto al servizio taxi, e bloccano, in assenza di giustificazioni riconducibili alla tutela di interessi generali, il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio dell’attività di NCC. Si tratta di misure che, ostacolando l’attività degli esercenti il servizio di NCC a unico beneficio degli esercenti il servizio taxi, limitano la concorrenza e l’innovazione a danno degli utenti finali";
- "il mancato rilascio di nuove autorizzazioni NCC da un lato e la mancata pubblicazione di bandi pubblici per l’emissione di nuove licenze taxi da parte dei comuni dall’altro contribuiscono a paralizzare il necessario adeguamento dell’offerta di servizi di trasporto pubblico locale, considerato che una parte significativa di essi rimane costantemente insoddisfatta e che tale situazione è destinata a esacerbarsi a fronte di futuri ed ingenti incrementi della domanda."
11. Nella cronaca, si stimerebbero 500 mila chiamate taxi inevase al mese a Milano e 1 milione e trecentomila chiamate taxi inevase al mese a Roma. Il dato relativo le chiamate taxi inevase ed alla decennale mancanza di interventi legislativi o amministrativi diretti alla soluzione del problema dimostrerebbe l'assoluta e strutturale inadeguatezza dell'offerta rispetto alla domanda del mercato, inadeguatezza a cui consegue una mancanza di possibilità per il consumatore di beneficiare di servizi di mobilità. L'inadeguatezza dell'offerta assumerebbe, poi, connotati di privazione del diritto alla mobilità per categorie di utenza in condizioni di maggior debolezza, come anziani o invalidi, che a fronte dell'impossibilità di ottenere i servizi di un taxi o di un NCC, potrebbero essere di fatto privati di alternative, se si considera l'altrettanto strutturale carenza di servizi di trasporto pubblico di linea, quantomeno a Roma.
12. Le disposizioni del decreto impugnato si porrebbero in violazione degli interessi dei consumatori a vedersi erogato un servizio di trasporto disponibile ed efficiente, con pregiudizio dell’effettività della libertà di circolazione (art. 16 Cost.), che costituisce condizione per l’esercizio di altri diritti, concernenti le sfere più diverse, dal lavoro, allo studio, alla cultura, allo svago, al turismo (cfr. Corte cost. n. 36/2024). La ricorrente ne chiede, pertanto, l’annullamento con il presente ricorso, affidato a quattro motivi.
13. Con il primo motivo si deduce “Illegittimità per violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, come già richiamati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale”. Si censura la violazione della legge quadro alla luce sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del rientro rimessa e dei relativi regimi di deroga. Si censura, altresì, l'incompatibilità del regime dei venti minuti con i principi di proporzionalità e ragionevolezza espressi nelle motivazioni delle sentenze n. 56/2020, nonché con la tutela da riservarsi ai consumatori ai sensi dei principi espressi con la sentenza n. 34/2024 della Corte costituzionale. Il Decreto reintrodurrebbe, di fatto, l’obbligo di rientro in rimessa e alcune esenzioni dallo stesso che sono stati già oggetto di declaratoria di illegittimità costituzionale con sentenza n. 56/2020 della Corte costituzionale, in quanto si prevede che soltanto in due casi il vettore NCC possa operare con partenza da luogo diverso dalla rimessa, e cioè: a) in caso di singolo servizio con partenza da un luogo diverso dalla rimessa purché questo (i) sia registrato almeno venti minuti prima dell'inizio del servizio, (ii) rechi come dati di partenza i medesimi dati di cui alla sezione dati di arrivo del precedente servizio e (iii) rechi la stessa data del servizio precedente (cd. regime dei venti minuti, come sopra definito); ovvero, b): in caso di servizio reso nell’ambito di un contratto di durata. Peraltro, sarebbe del tutto assente una definizione chiara di “servizi collegati”, che si assume essere connessa al mero collegamento temporale e geografico tra i due servizi, ma che non potrebbe escludersi possa interpretarsi, restrittivamente, nell’ambito dei controlli, quali servizi collegati qualitativamente in relazione al soggetto richiedente o al tipo di prestazioni svolte. Sotto altro profilo, il regime dei venti minuti non avrebbe alcuna ragion d’essere e sarebbe, comunque, irragionevole e sproporzionato, in quanto – nei medesimi termini utilizzati dalla Corte costituzionale – da un lato obbliga nei fatti il vettore, stante anche il divieto di stazionamento soventemente contestato dalle autorità locali, “a compiere necessariamente un viaggio di ritorno alla rimessa a vuoto", e dall’altro non è proporzionato rispetto “all’obiettivo prefissato di assicurare che il servizio di trasporto sia rivolto a un’utenza specifica e non indifferenziata”, posto che – se pure fosse – nulla impedirebbe al vettore, dopo venti minuti, di intercettare illecitamente utenza di piazza.
14. Con il secondo motivo si lamenta “Violazione dei principi unionali in materia di protezione dei dati personali a danno degli utenti-consumatori”. Con il decreto impugnato verrebbe introdotta una massiva e sproporzionata archiviazione di dati personali degli utenti dei servizi di NCC, accessibili ad una moltitudine di soggetti, per un periodo irragionevolmente fissato in 3 anni. 64. Si censura la violazione dei principi unionali in materia di protezione dei dati personali a danno degli utenti-consumatori, e precisamente, degli artt. 7 (Rispetto della vita privata e familiare), 8 (Protezione dei dati di carattere personale) e 52 (Portata e interpretazione dei diritti e dei principi) della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, nonché degli artt. 5(1)(c), 5(e) e 25 del Regolamento UE 679/2016 (“GDPR”), concernenti la proporzionalità del trattamento, la minimizzazione dei dati, la limitazione nella conservazione e il principio di privacy-by-design. Anzitutto, si ritiene che il Decreto, in quanto atto amministrativo generale, non possa fungere da base giuridica per i trattamenti da esso individuati. Inoltre, pure assumendo che il Decreto costituisca una idonea base giuridica per le attività di trattamento sopra illustrate, i trattamenti previsti nel Decreto mancherebbero di qualsivoglia bilanciamento tra pervasività dei trattamenti e finalità perseguite, tanto più alla luce dell’avvenuta declaratoria di incostituzionalità dell’obbligo di rientro in rimessa che ne legittimava lo svolgimento, all’esito della quale il foglio di servizio avrebbe perso la sua ratio, con la conseguenza che la sua disciplina di dettaglio avrebbe – al più – dovuto mitigarne l’invasività, piuttosto che potenziarla. Tale pervasività sarebbe accentuata dall’amplissima platea di soggetti autorizzati all’accesso ai dati raccolti e dall’accentramento dei dati in mano ad un unico soggetto pubblico, il Ministero, con tutti i rischi connessi in termini di sicurezza da attacchi esterni e/o accessi non autorizzati da parte delle strutture di sicurezza dello Stato, in violazione anche dell’art. 25 GDPR (privacy-by-design). Sotto il profilo della limitazione della conservazione (art. 5, par. 1, lett. e, GDPR), la previsione di un periodo di conservazione di 3 anni sarebbe sproporzionata e illogica rispetto alle finalità perseguite, considerando che, per le medesime finalità, la legge quadro aveva previsto, in via transitoria, che nelle more dello sviluppo degli applicativi per il foglio di servizio elettronico, quest’ultimo fosse sostituito da una versione cartacea dello stesso, da compilarsi manualmente e conservarsi in originale a bordo del veicolo per 15 giorni. Sotto il profilo dell’accessibilità a tali dati, inoltre, il Decreto non prevedrebbe strumenti adeguati che siano in grado di garantire la sicurezza e la riservatezza dei dati sensibili conservati nella piattaforma del Ministero.
15. Con il terzo motivo si contesta “Violazione dei principi di delega della legge 21 ed eccesso di delega”. Il Decreto contrasterebbe con, ed eccederebbe, i principi di delega posti dalla Legge 21. L’art. 11, comma 4, della legge stabilisce che il foglio di servizio includa, per ciascun servizio, le seguenti informazioni: targa del veicolo; nome del conducente; data, luogo e chilometri di partenza e arrivo; orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio; dati del fruitore del servizio. Inoltre, la Legge 21 – nel disciplinare il foglio di servizio cartaceo di cui al regime transitorio – dispone che la conservazione della documentazione avvenga a bordo del veicolo e all’interno della rimessa. Contrariamente a quanto previsto dalla Legge 21, invece, il Decreto:
- impone la raccolta e la conservazione di un set di dati sensibilmente più ampio, prevedendo, ad esempio, che nell’applicazione informatica del Ministero e nei fogli di servizio siano raccolte e conservate anche le seguenti informazioni: estremi della registrazione della autorizzazione; nome e cognome dei conducenti; codice fiscale dei conducenti; estremi di iscrizione al ruolo dei conducenti; copia degli eventuali contratti di durata stipulati; dati relativi al committente (e non solo dunque al fruitore del servizio); dati relativi all’ubicazione delle rimesse; dati relativi alla partenza, all’arrivo, all’inizio e alla fine del servizio; dati relativi alla connessione tra servizi;
- prevede non già la conservazione delle predette informazioni da parte del titolare dell’autorizzazione per l’eventuale mera esibizione in sede di controllo – come previsto dalla Legge 21 per il regime transitorio – bensì la conservazione delle stesse da parte di un’autorità centrale dello Stato, con accesso consentito a una amplissima platea di soggetti, inclusi i dipendenti comunali, gli appartenenti ad organi militari e di polizia e i dipendenti delle motorizzazioni civili;
- prevede un periodo di conservazione di 3 anni, a dispetto del termine di 15 giorni previsto per il regime transitorio della Legge 21;
- entra nel merito dell’operatività del servizio, mentre avrebbe dovuto disciplinare esclusivamente le “specifiche” della versione elettronica del foglio di servizio.
16. Con il quarto e ultimo motivo si denuncia “Violazione degli articoli 41 (libertà di iniziativa economica) e 117 (primato del diritto dell’UE, per contrasto con artt. 56 e 101-109 TFUE nonché della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea) in relazione alle attività di servizi NCC in Italia, con ripercussioni sulle libertà dei consumatori”. Il Decreto, prevedendo nella migliore delle ipotesi un minimo tempo di attesa di venti minuti tra una corsa e l’altra, finirebbe non solo per limitare severamente la libera di iniziativa economica dei vettori NCC residenti in Italia, ma anche per escludere in toto l’operatività delle piattaforme di intermediazione on-demand. Difatti, il Decreto andrebbe a ledere la libera iniziativa economica delle imprese e piattaforme fornitrici di servizi NCC con chiare ripercussioni nella fornitura dei servizi ai cittadini ed ai consumatori, così di fatto limitando la possibilità per i consumatori di accedere a servizi di trasporto. La previsione di un minimo tempo di attesa tra un servizio e l’altro porrebbe delle criticità rispetto ai diritti derivanti dai trattati UE, in particolare nei confronti della libertà di mobilità.
17. Si sono costituiti il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, il Ministero dell’interno e il Garante per la protezione dei dati personali, che:
- hanno evocato in primo luogo la necessità di integrare il contraddittorio chiamando in giudizio i rappresentanti della categoria taxi;
- hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso poiché proposto da operatori del settore del trasporto NCC che non lamenterebbero alcuna lesione attuale alla propria posizione giuridica soggettiva, tenuto conto, per di più, del fatto che – al momento – nessun titolare di autorizzazione NCC sarebbe nella condizione materiale di compilare il FDSE, che risulta ancora in fase di sviluppo come emerge dalla circolare prot. 36861/2024;
- hanno concluso, nel merito, per il rigetto del ricorso.
18. All’udienza pubblica del 4.6.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
19. Va preliminarmente rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse sollevata dalle Amministrazioni intimate. L’eccezione, motivata dalla parte pubblica in ragione del fatto che il ricorso è “proposto da operatori del settore del trasporto NCC che non lamentano alcuna lesione attuale alla propria posizione giuridica soggettiva, tenuto conto, per di più, del fatto incontrovertibile che – al momento – nessun titolare di autorizzazione NCC è nella condizione materiale di compilare il FDSE”, è palesemente inconferente, atteso che il presente ricorso è proposto da un’associazione di consumatori iscritta presso l’Elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale, tenuto dal Ministero dello sviluppo economico ai sensi e per gli effetti dell’art. 137 cod. cons., nonché presso l'Elenco del Ministero della Giustizia di cui al D.M. 27/2022, a tutela degli interessi dei consumatori sotto il profilo del corretto funzionamento della concorrenza, della possibilità di conseguire, tramite l’erogazione di un servizio di trasporto disponibile ed efficiente, il godimento di altri diritti, nonché sotto il profilo della tutela della riservatezza degli utenti.
20. La predetta associazione, in considerazione dell’iscrizione dei predetti elenchi, nonché delle pertinenti previsioni statutarie che ne fissano lo scopo e l’ambito di attività (cfr., in particolare, l’art. 3), è senz’altro legittimata alla proposizione della presente impugnativa, considerato che le disposizioni recate dagli atti impugnati impattano indubitabilmente sugli interessi statutari.
21. Sotto altro profilo, va inoltre ricordato che, secondo un indirizzo giurisprudenziale consolidato, “un atto generale […] è immediatamente impugnabile quando incide senz’altro – senza la necessaria intermediazione di provvedimenti applicativi [da intendersi quali atti implicanti ulteriori valutazioni di interessi, n.d.r.] – sui comportamenti e sulle scelte dei suoi destinatari” (Cons. St., V, 7.11.2014, n. 5480). Nel caso di specie, non v’è alcun dubbio che tale incidenza vi sia, in quanto il contenuto dispositivo del decreto impugnato e dei relativi allegati esaurisce i profili di conformazione dell’attività dei vettori NCC connessi all’introduzione del foglio di servizio elettronico, con i relativi risvolti in punto di erogazione del servizio e incidenza sui diritti dei relativi fruitori, residuando esclusivamente la definizione di aspetti meramente tecnici legati all’accesso all’applicazione informatica, e ha diretta incidenza sul comportamento dei destinatari, diretti e indiretti, della disciplina.
22. Va altresì rigettata la richiesta della parte pubblica di disporre l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei (non meglio precisati) “rappresentanti della categoria taxi”.
23. A questo riguardo, va rilevato che il decreto impugnato disciplina “le modalità di tenuta e compilazione del foglio di servizio elettronico ai fini dello svolgimento del servizio di noleggio con conducente effettuato esclusivamente mediante autovettura o motocarrozzetta e ne individua le specifiche tecniche”. Gli atti oggetto del giudizio non riguardano in alcun modo l’attività svolta dai titolari di licenza taxi, i quali possono soltanto vantare un interesse indiretto e mediato alla sua conservazione, che vale bensì a legittimare l’intervento in giudizio, ma che è insufficiente ai fini della configurazione dei medesimi come controinteressati in senso proprio (cfr. Cons. St., V, 22.10.2024, n. 8461; TAR Lazio – Roma, II, 4.9.2012, n. 7516).
24. Passando al merito, il ricorso è fondato.
25. Il Collegio ritiene necessario esaminare preliminarmente il terzo motivo di ricorso, laddove è dedotta l’illegittimità del decreto, per sconfinamento della delega legislativa, laddove esso prevede non già la conservazione delle informazioni contenute nei fogli di servizio da parte del titolare dell’autorizzazione per l’eventuale mera esibizione in sede di controllo (come previsto dalla legge quadro per il regime transitorio), bensì la conservazione delle stesse da parte di un’autorità centrale dello Stato, con accesso consentito a un’ampia platea di soggetti, inclusi i dipendenti comunali, gli appartenenti ad organi militari e di polizia e i dipendenti delle motorizzazioni civili, nonché per un periodo di tempo significativamente superiore a quello di 15 giorni previsto dalla legge per il foglio di servizio cartaceo.
26. Le censure sono fondate.
27. Al riguardo, è opportuno previamente richiamare il contesto normativo in cui si è sviluppata l’elaborazione della disciplina censurata.
28. Con il decreto-legge 14.12.2018, n. 135 (convertito, con modificazioni, dalla legge 11.2.2019, n. 12), il legislatore ha operato un complessivo riassetto del regime afferente all’esercizio dell’attività di noleggio con conducente, introducendo le seguenti modifiche alla previgente disciplina contenuta nella legge 15.1.1992, n. 21:
- possibilità di effettuare la prenotazione del servizio, oltre che presso la rimessa, anche presso la sede, e altresì mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici (nuovo art. 3, co. 1, l. n. 21/1992);
- possibilità di disporre, oltre che della rimessa situata nel comune che ha rilasciato l’autorizzazione, di ulteriori rimesse nel territorio di altri comuni della medesima provincia o area metropolitana (art. 3, co. 3, l. n. 21/1992);
- possibilità, anche per i titolari di autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente di autovettura ovvero di natante, in caso di malattia, invalidità o sospensione della patente, intervenute successivamente al rilascio della licenza o dell'autorizzazione, di mantenere la titolarità della licenza o dell'autorizzazione a condizione che siano sostituiti alla guida dei veicoli o alla conduzione dei natanti, per l'intero periodo di durata della malattia, dell'invalidità o della sospensione della patente, da persone in possesso dei requisiti professionali e morali previsti dalla normativa vigente (art. 10, co. 2-bis, l. n. 21/1992);
- previsione dell’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno, in sostituzione del foglio di servizio cartaceo già previsto dalla previgente normativa (art. 11, co. 4, l. n. 21/1992);
- previsione dell’obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni servizio (già precedentemente introdotto ma successivamente sospeso dall’art. 7-bis, co. 1, del D.L. n. 5/2009, con disposizione reiterata di anno in anno sino all’intervento del D.L. n. 135/2018) e delle relative deroghe, che consentivano di iniziare un nuovo servizio senza il rientro in rimessa quando: i) sul foglio di servizio sono registrate, sin dalla partenza dalla rimessa o dal pontile d’attracco, più prenotazioni di servizio oltre la prima, con partenza o destinazione all’interno della provincia o dell’area metropolitana in cui ricade il territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione (art. 11, co. 4-bis, l. n. 21/1992); ii) in via transitoria, quando il servizio è svolto in esecuzione di un contratto in essere tra cliente e vettore, stipulato in forma scritta con data certa sino a quindici giorni antecedenti la data di entrata in vigore del presente decreto e regolarmente registrato (art. 10-bis, co. 9, d.l n. 135/2018);
- possibilità di fermata su suolo pubblico durante l’attesa del cliente che ha effettuato la prenotazione del servizio e nel corso dell'effettiva prestazione del servizio stesso (art. 11, co. 4-ter, l. n. 21/1992);
- istituzione, presso il Centro elaborazione dati del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di un registro informatico pubblico nazionale delle imprese titolari di licenza per il servizio taxi effettuato con autovettura, motocarrozzetta e natante e di quelle di autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente effettuato con autovettura, motocarrozzetta e natante (c.d. RENT, art. 10-bis, co. 3, d.l. n. 135/2018);
- disciplina, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministro dello sviluppo economico, da adottare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dell’attività delle piattaforme tecnologiche di intermediazione che intermediano tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea (art. 10-bis, co. 8, d.l. n. 135/2018).
29. Sul predetto assetto è intervenuta la Corte costituzionale con la sentenza n. 56/2020, la quale ha:
- dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 10-bis, commi 1, lettere e) – nella parte, in cui, sostituendo il comma 4 dell’art. 11, l. n. 21/1992, ha previsto che l'inizio ed il termine di ogni singolo servizio di noleggio con conducente devono avvenire presso le rimesse, con ritorno alle stesse – ed f), e 9 del d.l. n. 135/2018, avendo ritenuto sproporzionato l’incondizionato obbligo di rientro in rimessa al termine di ogni servizio;
- ritenuto ragionevoli e non sproporzionati l’obbligo di ricevere le richieste di prestazioni e le prenotazioni presso la rimessa o la sede, anche con l’utilizzo di strumenti tecnologici, l’obbligo di compilare e tenere un “foglio di servizio”, nonché la temporanea moratoria al rilascio di nuove autorizzazioni NCC fino alla completa operatività del RENT.
30. Con decreto del 19.2.2020 l’Amministrazione ha adottato la disciplina del RENT, la cui operatività è stata, tuttavia, immediatamente sospesa dal MIT con un successivo decreto del 20.2.2020, in ragione del fatto che l’istituzione del registro sarebbe stata “funzionale all’adempimento anche degli obblighi di cui al citato art. 11, comma 4, e che, pertanto, ai sensi del comma 6 del medesimo art. 10-bis, la piena operatività del predetto registro è subordinata all’adozione del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dell’interno, relativo alle specifiche del foglio di servizio in formato elettronico”.
31. Sin dalle prime fasi di elaborazione delle specifiche del foglio di servizio elettronico, pertanto, l’Amministrazione ha inteso operare uno stretto collegamento tra il suddetto strumento e il RENT, tanto da ritenerli non suscettibili di separata operatività.
32. Come emerge dalla sentenza della Sezione n. 6068 del 27.3.2024, che si è pronunciata sulla legittimità del decreto 20.2.2020 (annullandolo), il MIT non ha mai (allora) chiarito i termini e le ragioni dell’asserito collegamento del foglio di servizio elettronico con il RENT. Anche alla luce di tale (mancato) chiarimento, la Sezione ha potuto concludere che:
- “l’art. 10-bis, comma 3, del d.l. n. 135/2018 stabilisce che l’istituzione del Registro sarebbe dovuta intervenire entro un anno dalla data di entrata in vigore di tale decreto-legge”;
- “l’art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992 […] non subordina affatto l’operatività del Registro all’adozione del decreto ministeriale relativo alle specifiche tecniche del Foglio, come erroneamente ritenuto dal Ministero resistente”;
- “l’art. 10-bis, comma 2, del d.l. n. 135/2018 prevede invece che “Il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dell’interno, di cui all’articolo 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, come modificato dal comma 1, lettera e), del presente articolo, è adottato entro il 30 giugno 2019”. Si tratta, invero, di una norma che si limita a individuare il termine di adozione del decreto ministeriale relativo alle specifiche tecniche del foglio di servizio in formato elettronico, senza assumere alcun ruolo di raccordo ovvero di coordinamento con quanto previsto dall’art. 10-bis, comma 3, del d.l. n. 135/2018 in merito alla istituzione del Registro e all’introduzione delle specifiche tecniche di attuazione dello stesso”;
- “laddove il legislatore avesse effettivamente voluto subordinare l’operatività del Registro all’adozione del decreto recante le specifiche tecniche del foglio di servizio in formato elettronico l’avrebbe innanzitutto espressamente previsto e, comunque, avrebbe ben potuto coordinare diversamente l’efficacia dei plurimi decreti ministeriali in questione, in quanto gli stessi sono stati previsti uno actu, essendo tutti contemplati dall’art. 10-bis del d.l. n. 135/2018 che, sul punto e come più volte evidenziato, ha modificato in parte qua l’art. 11 della legge n. 21/1992”;
- “con specifico riguardo al periodo transitorio, il legislatore ha optato per l’introduzione di uno strumento assimilabile quoad effectum al foglio di servizio in formato elettronico, dettagliando in maniera analitica gli obblighi di tenuta dello stesso da parte degli operatori esercenti il servizio di NCC. Laddove lo strumento del foglio di servizio in formato elettronico fosse stato indispensabile per l’operatività del Registro, di certo il legislatore non avrebbe previsto l’introduzione di uno strumento alternativo di portata transeunte e si sarebbe sicuramente premurato di evidenziare quell’asserito nesso di correlazione tecnica tra Foglio e Registro che il Ministero ha erroneamente inteso porre a fondamento del gravato decreto di sospensione dell’efficacia del decreto ministeriale istitutivo dell’archivio informatico pubblico nazionale. Di tale correlazione, tecnica e/o funzionale, tuttavia non v’è alcuna traccia nelle previsioni normative applicabili ratione materiae”;
- il Ministero ha “falsamente interpretato le previsioni normative appena richiamate, introducendo una condizione di efficacia del decreto istitutivo del Registro – e, dunque, della stessa operativa di tale registro – non prevista dalla legge”, con l’effetto di una “estensione indebita e ad libitum del periodo di moratoria legale relativo al rilascio di nuove autorizzazioni per lo svolgimento dell’attività di NCC”.
33. Di lì a poco, la Corte costituzionale è tornata a pronunciarsi sulla moratoria prevista dall’art. 10-bis, co. 6, del d.l. n. 135/2018, rilevando questa volta che “la disposizione in esame ha consentito per oltre cinque anni dalla sua entrata in vigore (e potrebbe consentirlo in futuro) di mantenere in vita un divieto, vincolante per regioni ed enti locali, che ha gravemente compromesso la possibilità di incrementare la già carente offerta degli autoservizi pubblici non di linea”, consentendo “all’autorità amministrativa di bloccare a tempo indefinito il rilascio di nuove autorizzazioni per l’esercizio del servizio di NCC, con effetti protezionistici consistenti nell’elevare un’indebita barriera alla libertà di accesso al mercato, che non solo si è tradotta un’ulteriore posizione di privilegio degli operatori in questo già presenti – che agiscono in una situazione in cui la domanda è ampiamente superiore all’offerta – ma che, soprattutto, ha causato, in modo sproporzionato, un grave pregiudizio all’interesse della cittadinanza e dell’intera collettività”. Ne è conseguita la declaratoria di illegittimità costituzionale di tale disposizione.
34. Con la disciplina oggi all’esame del Collegio emerge, finalmente, la portata del disegno perseguito dall’Amministrazione onde realizzare la preannunciata interoperabilità tra il RENT e il foglio di servizio elettronico e che si traduce, nella sostanza, nella trasformazione (ma sarebbe meglio dire vera e propria trasfigurazione) di quest’ultimo in un’appendice del primo.
35. Tanto risulta dalle disposizioni che prevedono:
- l’istituzione di un sistema telematico ed informatico, anche sotto forma di applicazione, creato, gestito e messo a disposizione dei vettori NCC dal MIT (cfr. la definizione di “applicazione informatica”, art. 2, co. 1, lett. b), del decreto), che archivia e conserva i fogli di servizio e i relativi dati per la durata di 3 anni (art. 7, co. 1, lett. l) e m));
- l’acquisizione dal RENT dei dati di cui all’Allegato 1 del Decreto (estremi della registrazione sul RENT; nome, cognome, codice fiscale dei conducenti ed estremi della relativa iscrizione nel ruolo dei conducenti di cui all’articolo 6 della legge 15 gennaio 1992, n. 21; dati degli eventuali contratti di durata stipulati dal vettore NCC) – cfr. la circolare applicativa al par. 3;
- l’utilizzo dell’applicativo soltanto a seguito della corretta iscrizione nel RENT (all. 5 al decreto; par. 2 della circolare applicativa);
- l’interoperabilità tra i dati riportati nei Fogli di Servizio e quelli presenti nel RENT (all. 5);
- la possibilità, per i Comuni e gli organi di cui all’articolo 12 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, di consultare i dati presenti nel foglio di servizio tramite un’apposita interfaccia grafica (app mobile) o attraverso un sistema che garantisce la cooperazione applicativa tra i sistemi (all. 5);
- l’accesso al sistema consentito al CED, tramite il personale appositamente autorizzato “ai fini della manutenzione e dell’evoluzione del registro informatico pubblico nazionale istituito ai sensi dell’articolo 10-bis, comma 3, del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12” – cfr. art. 8, co. 3, del decreto – laddove è particolarmente evidente la sostanziale integrazione del FDSE nel RENT.
36. Con la descritta architettura l’Amministrazione ha, dunque, precostituito i presupposti per realizzare un controllo generalizzato dell’intera attività dei vettori NCC, per un periodo di tempo particolarmente lungo (3 anni), tramite la diretta disponibilità, accentrata in mano pubblica, di tutti i dati concernenti i servizi di tutti gli operatori attivi sull’intero territorio nazionale, con acquisizione anche delle informazioni riguardanti gli spostamenti degli utenti.
37. Il Collegio reputa, tuttavia, che l’esame della normativa primaria istitutiva del foglio di servizio elettronico non consenta un assetto di questo tipo.
38. L’art. 11, co. 4, terzo e quarto periodo della legge 15.1.1992, n. 21, stabilisce che “Nel servizio di noleggio con conducente è previsto l'obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell'interno.
Il foglio di servizio in formato elettronico deve riportare:
a) targa del veicolo;
b) nome del conducente;
c) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo;
d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio;
e) dati del fruitore del servizio. Fino all'adozione del decreto di cui al presente comma, il foglio di servizio elettronico è sostituito da una versione cartacea dello stesso, caratterizzata da numerazione progressiva delle singole pagine da compilare, avente i medesimi contenuti previsti per quello in formato elettronico, e da tenere in originale a bordo del veicolo per un periodo non inferiore a quindici giorni, per essere esibito agli organi di controllo, con copia conforme depositata in rimessa”.
39. Il foglio di servizio in formato elettronico, per espressa previsione normativa, è compilato, nonché “tenuto”, dal conducente; non presenta una natura diversa, salvo che per il formato, rispetto al foglio di servizio cartaceo previsto in via transitoria in attesa della definitiva implementazione del primo e che è da tenere in originale a bordo del veicolo per un periodo non inferiore a quindici giorni, per essere esibito agli organi di controllo.
40. Anche andando al di là degli elementi testuali ricavabili dal testo della legge, lo stesso esame dei lavori preparatori del disegno di legge di conversione del d.l. 29.12.2018, n. 143 (che costituiva l’originario contenitore delle previsioni in questione, prima di essere trasfuse nella legge di conversione del d.l. n. 135/2018) non consente di intravedere alcuna prospettiva volta all’istituzione di un sistema di controllo del tipo di quello instaurato dal decreto impugnato, il quale si sostanzia, come rilevato, anziché in uno strumento tenuto dal conducente e da esibire agli organi di controllo, in un archivio digitalizzato, obbligatoriamente accentrato in seno all’Amministrazione e aggiornato in tempo reale, in cui confluisce tutta l’attività svolta dai vettori NCC, il tutto conservato per un periodo incomparabilmente superiore a quello di 15 giorni previsto dalla legge per il foglio di servizio cartaceo.
41. Tenuto conto della portata e della pervasività di un meccanismo di questo tipo, se realmente questa fosse stata l’intenzione del legislatore è agevole ritenere che lo avrebbe sancito espressamente, mentre alcun elemento della previsione normativa consente di pervenire al risultato cui è addivenuto il Ministero, che delinea un’operatività incidente su molteplici valori e interessi anche di rilievo costituzionale, circostanza che avrebbe imposto un previo e idoneo bilanciamento a livello di normazione primaria.
42. D’altra parte, come è già stato rilevato dalla Sezione nella richiamata sentenza n. 6068/2024, “pur volendo teoricamente assumere […] che lo strumento del foglio di servizio in formato elettronico abbia originariamente potuto costituire un fattore differenziale nella lotta all’abusivismo – ossia, in vigenza dell’obbligo, per gli operatori del servizio di NCC, di rientrare in rimessa prima di effettuare un nuovo servizio – successivamente alla dichiarazione di illegittimità costituzionale delle previsioni normative che avevano introdotto tale obbligo, non può più essere in alcun modo sostenuto che il foglio di servizio in formato elettronico costituisca, ai fini del contrasto alle condotte abusive, un presidio superiore al foglio di servizio cartaceo”. Vi è implicita in tale constatazione il riconoscimento che il foglio di servizio elettronico e quello cartaceo, pur nella loro differente configurazione, partecipano della medesima natura, onde il primo, se senz’altro presenta i vantaggi derivanti dall’impiego della tecnologia, nondimeno non si presta ad essere trasfigurato, de iure condito, in un quello che appare un vero e proprio registro, alla pari del RENT, in cui tutto confluisce.
43. Il previsto accentramento informativo imposto dalla disciplina recata dal decreto ministeriale è tanto più grave in considerazione del lunghissimo lasso di tempo di conservazione dei dati, fissato in 3 anni.
44. Sul punto, la norma primaria non sembra prevedere, con riguardo al foglio di servizio elettronico, uno specifico intervallo temporale di conservazione, che è invece definito in 15 giorni per il foglio di servizio cartaceo.
45. Tuttavia, l’apparente silenzio del legislatore sul punto non può in alcun modo intendersi sub specie di conferimento di una delega in bianco al Ministero per individuare, con determinazione discrezionale se non arbitraria, un diverso periodo di conservazione.
46. Al riguardo, occorre ricordare che la prima introduzione dell’obbligo di tenuta di un foglio di servizio cartaceo (sia pure poi volta per volta sospeso) va ricondotta all’art. 29, co. 1-quater, del decreto-legge 30.12.2008, n. 207, come introdotto dalla legge di conversione 27.2.2009, n. 14. Già allora il termine di conservazione era stato previsto in due settimane.
47. La disciplina di cui al d.l. n. 135/2018 non ha sostanzialmente modificato tale profilo, sostituendo il riferimento alle due settimane con il termine di 15 giorni, ma introducendo, altresì, l’obbligo del deposito di una copia conforme presso la rimessa.
48. La suddetta modifica, peraltro, non sottintende un più lungo periodo di conservazione, ma si ricollega alle deroghe introdotte all’obbligo di iniziare e terminare ciascun singolo servizio presso la rimessa.
49. Nel contesto normativo all’epoca vigente, infatti, si prevedeva il divieto, per i vettori NCC, di effettuare più servizi consecutivi se le prenotazioni non fossero tutte antecedenti alla partenza dalla rimessa, in connessione con l’indefettibile obbligo, previsto dalla legge, di rientrare in rimessa prima di poter effettuare un nuovo servizio. In questa situazione il deposito della copia, anteriormente all’avvio del servizio, aveva la funzione di consentire il confronto con l’originale del foglio che, in mancanza, non sarebbe stato possibile (essendo il foglio cartaceo, infatti, sarebbe stato possibile sostanzialmente inventare l’orario di prenotazione).
50. Alla suddetta previsione era, pertanto, estranea la finalità di consentire un controllo più a lungo termine, per il detto tramite, dei servizi registrati nel foglio che, d’altra parte, una volta venuto meno l’obbligo di conservazione dell’originale, avrebbe perduto il necessario termine di riscontro.
51. Orbene, assumere che il termine di 15 giorni sia applicabile al solo foglio cartaceo equivarrebbe a ritenere che il legislatore abbia irrazionalmente circoscritto, con il suddetto limite temporale, le possibilità di controllo dell’Amministrazione proprio nel caso di utilizzo dello strumento considerato meno affidabile.
52. E’, allora, ragionevole concludere che il periodo di 15 giorni sia stato assunto dal legislatore a intervallo temporale (ritenuto) sufficientemente congruo per assicurare l’effettività dei controlli, consentendo una certa possibilità di verifica a ritroso e al contempo ricercando un misura di bilanciamento con le contrapposte esigenze, anche difensive, dei soggetti sottoposti a controllo, oltre che con gli ulteriori valori (anche costituzionali, nella misura in cui rilevano la riservatezza degli spostamenti e la libertà di circolazione) in gioco.
53. In questa prospettiva, la previsione del decreto circa la conservazione dei dati per un periodo di tre anni, oltre a non tenere in minima considerazione il termine di legge, non trova alcuna giustificazione, risulta palesemente sproporzionata rispetto alle esigenze dei controlli e si traduce, di fatto, in un serio pregiudizio per l’attività dei soggetti interessati per le implicazioni, in punto di remora all’utilizzo del servizio, da parte dei relativi fruitori i cui dati relativi agli spostamenti sono conservati per un così lungo periodo di tempo.
54. Nella medesima prospettiva possono essere apprezzate anche le censure formulate nel secondo motivo, che sono pure fondate nei termini di seguito precisati.
55. In merito, occorre ricordare che, ai sensi dell’art. 6, par. 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 (GDPR):
“1. Il trattamento è lecito solo se e nella misura in cui ricorre almeno una delle seguenti condizioni:
[…]
(c) il trattamento è necessario per adempiere un obbligo legale al quale è soggetto il titolare del trattamento;
[…]
e) il trattamento è necessario per l'esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all'esercizio di pubblici poteri di cui è investito il titolare del trattamento […].
3. La base su cui si fonda il trattamento dei dati di cui al paragrafo 1, lettere c) ed e), deve essere stabilita:
a) dal diritto dell'Unione;
o b) dal diritto dello Stato membro cui è soggetto il titolare del trattamento.
La finalità del trattamento è determinata in tale base giuridica o, per quanto riguarda il trattamento di cui al paragrafo 1, lettera e), è necessaria per l'esecuzione di un compito svolto nel pubblico interesse o connesso all'esercizio di pubblici poteri di cui è investito il titolare del trattamento”.
56. Secondo quanto previsto dall’art. 2-ter del d.lgs. 30.6.2003, n. 196:
“1. La base giuridica prevista dall'articolo 6, paragrafo 3, lettera b), del regolamento è costituita da una norma di legge o di regolamento o da atti amministrativi generali.
1-bis. Fermo restando ogni altro obbligo previsto dal Regolamento e dal presente codice, il trattamento dei dati personali da parte di un'amministrazione pubblica di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ivi comprese le autorità indipendenti e le amministrazioni inserite nell'elenco di cui all'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, nonché da parte di una società a controllo pubblico statale o, limitatamente ai gestori di servizi pubblici, locale, di cui all'articolo 16 del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, con esclusione, per le società a controllo pubblico, dei trattamenti correlati ad attività svolte in regime di libero mercato, è anche consentito se necessario per l'adempimento di un compito svolto nel pubblico interesse o per l'esercizio di pubblici poteri ad esse attribuiti. In modo da assicurare che tale esercizio non possa arrecare un pregiudizio effettivo e concreto alla tutela dei diritti e delle libertà degli interessati, le disposizioni di cui al presente comma sono esercitate nel rispetto dell'articolo 6 del Regolamento”.
57. L’estensione della base giuridica anche agli atti amministrativi generali non implica alcuna deroga ai presupposti di legittimità del trattamento sanciti dal GDPR, che ne richiede la necessarietà in relazione al compito di interesse pubblico o all’esercizio del pubblico potere di cui è investito il titolare e, conseguentemente, circoscrive entro le finalità e i confini del suddetto potere la liceità dei trattamenti autorizzati. La base giuridica del trattamento deve essere, infatti, deve essere idonea anche alla luce dell’ordinamento costituzionale dello Stato membro, nel rispetto del principio di proporzionalità, per cui un atto amministrativo per quanto generale non può derogare, contravvenire o modificare le norme di settore di rango primario.
58. Nel caso di specie, la legge primaria (art. 11, comma 4, della legge n. 21/1992) autorizza la tenuta del foglio di servizio da parte del conducente, prevede i dati che in esso devono confluire e demanda al decreto ministeriale la definizione delle sole modalità tecniche, indicando contestualmente – anche nel regime transitorio – un termine di conservazione limitato a 15 giorni. Tale previsione, sebbene contenuta con riguardo alla disciplina cartacea, riflette un bilanciamento espresso tra esigenze di controllo e tutela della riservatezza, che non può essere unilateralmente superato dalla disciplina ministeriale dalla fonte regolamentare, pena l’illegittimità per violazione dei principi di necessarietà e proporzionalità.
59. In questo contesto, l’imposizione, da parte del decreto, di una raccolta centralizzata dei dati e di una loro conservazione generalizzata per un periodo di tre anni, in assenza di una valutazione d’impatto, di motivazioni specifiche o di idonee garanzie, risulta sproporzionata e incompatibile con l’impianto normativo, oltre che con i principi europei in materia di trattamento dei dati personali (artt. 5, 6 e 25 GDPR). Essa eccede i confini della potestà attribuita all’Amministrazione, dal momento che il legislatore non ha in alcun modo investito il Ministero di un siffatto potere di controllo generalizzato, venendo in tal modo a mancare un’idonea base giuridica ai sensi dell’art. 6, par. 1, lett. e), GDPR, che non può essere individuata autonomamente dall’Amministrazione oltre e al di là delle funzioni a essa attribuite dalla legge.
60. Da un lato, infatti, il periodo di conservazione individuato dal decreto impugnato è palesemente eccedente il necessario avuto riguardo sia alla finalità della disciplina, in considerazione degli interessi tutelati e nel bilanciamento con l’interesse degli utenti alla riservatezza delle informazioni riguardanti i loro spostamenti, sia all’espressa indicazione normativa dei 15 giorni, risultando i 3 anni previsti incomparabilmente distanti dalla previsione di legge, senza che dagli atti impugnati emerga una minima, argomentata rappresentazione delle ragioni che imporrebbero una così protratta conservazione dei dati.
61. Dall’altro lato, il medesimo (illegittimo) accentramento imposto dal decreto, derivante dalla prevista confluenza di tutti i dati in una banca dati conservata in mano pubblica, aggrava ulteriormente il quadro sopra delineato, risultando tale modalità di conservazione idonea a determinare, a motivo della quantità rilevante di dati che possono essere conservati continuativamente, rischi inerenti all’uso sproporzionato e ad abusi (cfr. CGUE, sentenza 21.6.2022, nella causa C-817/19, Ligue des droits humains) e senza che la misura di pseudonimizzazione prevista (peraltro neppure chiarita nelle modalità) sia idonea a rendere tali rischi recessivi, dal momento che essa non conduce, in ogni caso, all’eliminazione dei dati, che sono sempre ricostruibili.
62. Anche per l’evidenziato profilo, pertanto, il decreto impugnato è illegittimo.
63. I vizi sopra riscontrati, andando a incidere sulla stessa architettura del foglio di servizio, per come costruito dal Ministero, conducono all’integrale annullamento degli atti impugnati.
64. Nondimeno, onde assicurare un completo controllo di legittimità dell’azione amministrativa e anche ai fini degli effetti conformativi del riesercizio del potere, è necessario esaminare le ulteriori censure sviluppate nel ricorso.
65. Il primo e il terzo motivo (nella parte in cui contesta che il decreto “entra nel merito dell’operatività del servizio, mentre avrebbe dovuto disciplinare esclusivamente le “specifiche” della versione elettronica del foglio di servizio”) vanno esaminati congiuntamente e sono fondati.
66. L’art. 4, co. 3, del decreto stabilisce che “Per i fogli di servizio redatti secondo il modello B di cui all’articolo 4, comma 1, lettera b) l’applicazione informatica prevede: a) che la prenotazione possa essere registrata come bozza di servizio fino a venti minuti prima dell’inizio del relativo servizio; b) che la partenza coincida con l’arrivo del servizio precedente al quale è collegato, che deve essere svolto nella stessa data del servizio di riferimento, fatti salvi i servizi notturni svolti nelle prime quattro ore della giornata successiva”. Entrambe le previsioni di cui alle citate lettere a) e b) sono illegittime per i motivi di seguito evidenziati.
67. In primo luogo, come già rilevato, l’art. 11, co. 4, della legge n. 21/1992 ha rimesso alla determinazione dell’Autorità amministrativa la sola individuazione delle specifiche del foglio di servizio. L’introduzione di un vincolo temporale tra la prenotazione e l’inizio del servizio non può in alcun modo essere riguardato come una specifica del foglio di servizio, costituendo a tutti gli effetti un vincolo conformativo dell’attività dei vettori NCC e, quindi, un profilo di regolazione della relativa attività. La circostanza che il suddetto vincolo sia introdotto sotto forma di un blocco dell’applicazione informatica, che consente la registrazione della bozza del foglio di servizio solo fino a 20 minuti prima dell’inizio del servizio stesso, costituisce un mero espediente finalizzato a ricondurre all’oggetto della delega un (nuovo) limite all’esercizio dell’attività non previsto, né consentito dalla legge. Ciò, d’altra parte, risulta confermato anche dalla stessa difesa erariale, che giustifica la previsione in funzione della dimostrazione che “l’operatore NCC si trovi legittimamente già su piazza non in quanto sta indebitamente svolgente un servizio omologo a quello dei taxi ma in quanto è lì in attesa di svolgere il servizio richiesto dal cliente che ha effettuato la prenotazione”: si tratta, pertanto, di previsione innovativa, in asserita funzione anti-abuso, il cui oggetto è solo accidentalmente il foglio di servizio ma, sostanzialmente e in primo luogo, è diretto a disciplinare l’attività dei vettori NCC imponendo un tempo di attesa tra la prenotazione e l’inizio del servizio.
68. Analoghe considerazioni possono svolgersi relativamente al profilo disciplinato dall’art. 4, co. 3 lett. b), del decreto, laddove richiede che “la partenza coincida con l’arrivo del servizio precedente al quale è collegato, che deve essere svolto nella stessa data del servizio di riferimento”. Anche in questo caso, il vincolo così previsto è solo strumentalmente disciplinato come una caratteristica dell’applicazione informatica, ma costituisce all’evidenza un (nuovo) limite all’esercizio dell’attività e deborda, pertanto, dalle attribuzioni conferite all’Autorità ministeriale dalla previsione di legge.
69. E’, pertanto, fondato il terzo motivo di ricorso laddove la ricorrente lamenta che il decreto ministeriale, anziché limitarsi a prevedere le specifiche del foglio di servizio, entra (illegittimamente) nel merito dell’operatività del servizio NCC.
70. Anche a prescindere dal rilevato profilo, le richiamate previsioni sono comunque illegittime, come addotto nel primo motivo, in quanto sproporzionate, irragionevoli e, in sostanza, dirette alla surrettizia reintroduzione dell’obbligo di rientro in rimessa al termine del servizio.
71. Va in proposito ricordato che, ai sensi dell’art. 3, co. 1, della legge n. 21/1992, “Il servizio di noleggio con conducente si rivolge all'utenza specifica che avanza, presso la sede o la rimessa, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio anche mediante l'utilizzo di strumenti tecnologici. Lo stazionamento dei mezzi deve avvenire all'interno delle rimesse o presso i pontili di attracco”. Diversamente, ai sensi del precedente articolo 2, il servizio taxi “si rivolge ad una utenza indifferenziata” e “lo stazionamento avviene in luogo pubblico”. Ne consegue che, mentre ai taxi è riservato il servizio di piazza rivolto all’utenza indifferenziata, i vettori NCC possono operare esclusivamente previa prenotazione presso la sede o la rimessa, veicolata anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici.
72. La previa prenotazione del servizio presso la sede o la rimessa, tuttavia, non implica affatto una sua “programmazione” nei termini che sembrano implicati dalle argomentazioni svolte dalle parti intimate. La deduzione della difesa erariale secondo cui “Nessun utente prenoterebbe un servizio di noleggio qualche minuto prima, soprattutto in una grande città” è manifestamente infondata, non considera i vantaggi derivanti dall’utilizzo degli strumenti tecnologici di prenotazione e colloca lo svolgimento del servizio NCC in una dimensione che non corrisponde alla realtà attuale dei servizi di trasporto non di linea, oltre a obliterare le implicazioni derivanti dalla sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020, la cui considerazione da parte del decreto impugnato e nell’ambito delle argomentazioni difensive risulta d’altra parte del tutto pretestuosa.
73. La circostanza che “il noleggiatore dovrebbe – per espressa disposizione normativa - partire dalla rimessa e di certo – in assenza di una prenotazione a tempo debito e in presenza delle consuete condizioni di traffico veicolare – l’utente sarebbe costretto ad attendere invano su piazza” è, da un lato irrilevante e, dall’altro lato, non corrispondente all’assetto del servizio di noleggio con conducente dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020.
74. Quanto al primo aspetto, è evidente che l’introduzione di un tempo di attesa minimo tra la prenotazione e l’inizio del servizio avrebbe l’effetto (irragionevole) di postergare quest’ultimo anche laddove la collocazione della rimessa consentirebbe un avvio più rapido.
75. Soprattutto, va considerato che, mentre i vettori NCC possono operare esclusivamente su prenotazione, siffatta operatività non è preclusa agli esercenti il servizio taxi (che, in più, svolgono anche il servizio diretto all’utenza indifferenziata). In tali condizioni, l’introduzione di un tempo minimo di attesa tra la prenotazione e l’inizio del servizio per i soli vettori NCC ha l’effetto di penalizzare questi ultimi nel solo segmento di attività in cui i due servizi concorrono, con conseguente violazione del principio di uguaglianza: la sola differenza esistente in tale segmento di attività è che, mentre i vettori NCC partono, di norma, dalle rimesse, gli esercenti il servizio taxi possono sostare su piazza, con la conseguenza che essi godrebbero del duplice vantaggio di non avere vincoli quanto al luogo di partenza e di non scontare alcun ritardo nella prestazione del servizio. Si impone in tal modo, pertanto, una vera e propria preclusione all’operatività dei vettori NCC quanto all’utenza “al minuto”, che, tuttavia, non può essere assecondata alla luce della giurisprudenza costituzionale di cui alla sentenza n. 56/2020.
76. Passando, quindi, a questo secondo aspetto, occorre ricordare che la Corte ha censurato il previgente obbligo dei vettori NCC, previsto dalla legge, di iniziare e terminare ogni singolo servizio dalle rimesse, osservando che “Il rigido vincolo imposto dal legislatore – derogabile nei limitati casi previsti al nuovo comma 4-bis dell’art. 11 della legge n. 21 del 1992 e al comma 9 dell’art. 10-bis – si risolve infatti in un aggravio organizzativo e gestionale irragionevole, in quanto obbliga il vettore, nonostante egli possa prelevare e portare a destinazione uno specifico utente in ogni luogo, a compiere necessariamente un viaggio di ritorno alla rimessa “a vuoto” prima di iniziare un nuovo servizio. La prescrizione non è solo in sé irragionevole – come risulta evidente se non altro per l’ipotesi in cui il vettore sia chiamato a effettuare un servizio proprio dal luogo in cui si è concluso il servizio precedente – ma risulta anche sproporzionata rispetto all’obiettivo prefissato di assicurare che il servizio di trasporto sia rivolto a un’utenza specifica e non indifferenziata, in quanto travalica il limite della stretta necessità, considerato che tale obiettivo è comunque presidiato dall’obbligo di prenotazione presso la sede o la rimessa e da quello, previsto all’art. 3, comma 2, della legge n. 21 del 1992, di stazionamento dei mezzi all’interno delle rimesse (o dei pontili d’attracco). Neppure è individuabile un inscindibile nesso funzionale tra il ritorno alla rimessa e le modalità di richiesta o di prenotazione del servizio presso la rimessa o la sede «anche mediante l’utilizzo di strumenti tecnologici», previste agli artt. 3, comma 1, e 11, comma 4, primo periodo, della legge n. 21 del 1992, nel testo risultante dalle modifiche introdotte al comma 1, lettere a) ed e), dell’art. 10-bis. La necessità di ritornare ogni volta alla sede o alla rimessa per raccogliere le richieste o le prenotazioni colà effettuate può essere evitata, senza che per questo si creino interferenze con il servizio di piazza, proprio grazie alla possibilità, introdotta dalla stessa normativa statale in esame, di utilizzare gli strumenti tecnologici, specie per il tramite di un’appropriata disciplina dell’attività delle piattaforme tecnologiche che intermediano tra domanda e offerta di autoservizi pubblici non di linea, demandata dal comma 8 dell’art. 10-bis, come visto, a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Il carattere sproporzionato della misura non è superato – ma solo attenuato, rispetto alla previgente disciplina più restrittiva dettata dall’art. 29, comma 1-quater, del d.l. n. 207 del 2008 – dalla possibilità concessa al vettore di utilizzare, per l’inizio e il termine del servizio, una qualsiasi delle rimesse di cui disponga nell’ambito territoriale provinciale o di area metropolitana, di cui all’art. 3, comma 3, della legge n. 21 del 1992, come sostituito dal comma 1, lettera a), dell’art. 10-bis. Deve essere dichiarata dunque l’illegittimità costituzionale dell’art. 10-bis, comma 1, lettera e), del d.l. n. 135 del 2018, nella parte in cui ha sostituito il secondo periodo del comma 4 dell’art. 11 della legge n. 21 del 1992. […] Per la loro stretta connessione all’obbligo di iniziare e terminare ogni viaggio alla rimessa, sono illegittime anche le norme che derogano in casi particolari allo stesso obbligo, e segnatamente il comma 1, lettera f), nella parte in cui ha aggiunto il comma 4-bis all’art. 11 della legge n. 21 del 1992, e il comma 9 dell’art. 10-bis del d.l. n. 135 del 2018”.
77. Muovendo dall’osservazione della Corte per cui il previgente obbligo di rientro in rimessa fosse evidentemente irragionevole “se non altro per l’ipotesi in cui il vettore sia chiamato a effettuare un servizio proprio dal luogo in cui si è concluso il servizio precedente”, il decreto impugnato ha ritenuto di circoscrivere a tale caso particolare la possibilità dei vettori NCC di iniziare la corsa fuori dalla rimessa, prescrivendo che per il foglio di servizio di cui al modello B l’applicazione informatica preveda che “la partenza coincida con l’arrivo del servizio precedente al quale è collegato”. Tale riduttiva lettura del pronunciamento della Corte è, tuttavia, irricevibile.
78. Con l’inciso valorizzato dal Ministero nella confezione del decreto, tuttavia, la Corte ha, in realtà, semplicemente inteso evidenziare, prendendo a riferimento una situazione limite, l’irragionevolezza (più in generale) dell’obbligo incondizionato di rientro in rimessa, anche alla luce della possibilità di utilizzare gli strumenti tecnologici di prenotazione, tant’è che la declaratoria di incostituzionalità è stata estesa (e non certo perché afferenti a un’operatività non consentita) anche alle ulteriori deroghe all’obbligo di rientro in rimessa previste dall’art. 11, co. 4-bis, della legge n. 21/1992 e dall’art. 10-bis, co. 9, del d.l. n. 135/2018.
79. Nell’assetto conseguente alla sentenza della Corte costituzionale n. 56/2020, pertanto, il rientro in rimessa è legato esclusivamente all’obbligo di stazionamento dei mezzi presso le rimesse, di cui all’art. 3, co. 2, della legge n. 21/1992, e al divieto di sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercito il servizio di taxi, di cui all’art. 11, co. 3, della medesima legge. Per converso, il vettore NCC può legittimamente:
- ricevere più prenotazioni prima della partenza dalla rimessa e quindi svolgere consecutivamente i diversi servizi, che non devono necessariamente essere in alcun modo collegati;
- ricevere prenotazioni durante lo svolgimento di un altro servizio e iniziare a svolgere il nuovo servizio una volta terminato quello precedente, senza vincoli di collegamento con esso;
- ricevere prenotazioni in qualunque momento all’atto del rientro verso la rimessa una volta terminato il servizio precedente e iniziare in tal caso immediatamente il nuovo servizio, senza necessità di rientrare in rimessa e senza che esso debba avere un qualche collegamento con l’ultimo servizio svolto.
80. La limitazione introdotta dal decreto è, pertanto, palesemente contrastante con il regime dell’attività di noleggio con conducente quale risultante dalla richiamata giurisprudenza costituzionale e non può, pertanto, andare esente da censura.
81. D’altra parte, la previsione per cui l’inizio del servizio fuori della rimessa è consentito soltanto nel caso in cui il luogo di partenza del nuovo servizio coincida con quello di arrivo del servizio precedente è di per sé irragionevole, in quanto non si comprende in alcun modo la ragione per la quale il vettore debba ricevere una nuova prenotazione proprio da quel luogo e non da un altro. La spiegazione potrebbe essere rinvenuta nel fatto che il nuovo servizio debba essere “collegato” a quello precedente (come effettivamente richiesto dal decreto, anche se non si comprende in quali termini debba essere declinato tale collegamento), il che varrebbe vieppiù a connotare di illegittimità il limite così imposto, per l’assoluta residualità delle ipotesi in cui tale situazione sarebbe riscontrabile e la conseguente elusione dei principi affermati dalla Corte costituzionale.
82. Alla luce di quanto osservato risulta tanto più evidente anche l’illegittimità del tempo minimo di attesa di venti minuti tra la prenotazione e l’inizio del servizio al di fuori della rimessa: il vettore che stia rientrando in rimessa dopo il termine di un servizio e riceva una nuova prenotazione sarebbe costretto, anche ove non vi fosse la necessità, a sostare sulla pubblica piazza in attesa del cliente prima di poter dare effettivamente il via al servizio, con il che risulta lampante l’ingiustificata posizione di svantaggio in cui la norma colloca i vettori NCC rispetto agli esercenti il servizio taxi per l’impossibilità di raccogliere la clientela “al minuto”, operatività che, è bene precisare, non è in alcun modo preclusa ai vettori NCC, i quali sono soltanto soggetti all’obbligo di stazionamento dei mezzi presso le rimesse, all’effettuazione del servizio previa prenotazione e al divieto di sostare in posteggio di stazionamento su suolo pubblico salvo che siano in attesa del cliente.
83. Sul punto, è inoltre opportuno richiamare le considerazioni svolte dalla Corte nella sentenza n. 137/2024, laddove ha ricordato che:
- la “carente offerta degli autoservizi pubblici non di linea […] è stata oggetto, sin dal 1995 (Segnalazione 1° agosto 1995, n. 053), di ripetute segnalazioni dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM), in quanto «dovuta principalmente a un numero insufficiente di licenze per il servizio [di taxi] emesse dai comuni interessati». Anche quando poi alcuni comuni hanno provveduto a rilasciare nuove licenze per l’esercizio del servizio di taxi, questi interventi «sono risultati insufficienti anche a fronte di una domanda di mobilità non di linea in forte crescita» e di un’offerta «di servizi di NCC» che, parimenti, «non è stata sufficiente a soddisfare la domanda di mobilità» (Segnalazione 10 marzo 2017, n. 1354)”;
- “nonostante «la diversa configurazione dei servizi pubblici non di linea», la «domanda di mobilità non di linea considera ormai in larga parte fungibili i servizi di taxi e di NCC, come hanno segnalato l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Segnalazione del 15 ottobre 2019), l’Autorità di regolazione dei trasporti pubblici (Segnalazioni al Parlamento e al Governo del 21 maggio 2015 e del 10 marzo 2017), la Commissione europea (Comunicazione della Commissione europea concernente un trasporto locale di passeggeri su richiesta, taxi e veicoli a noleggio con conducente, ben funzionante e sostenibile, 2022/C 62/01)» (sentenza n. 36 del 2024)”;
- “È quindi rimasta del tutto inascoltata da parte del legislatore la preoccupazione dell’AGCM volta a evidenziare che «l’ampliamento dell’offerta dei servizi pubblici non di linea risponde all’esigenza di far fronte ad una domanda elevata e ampiamente insoddisfatta, soprattutto nelle aree metropolitane, di regola caratterizzate da maggiore densità di traffico e dall’incapacità del trasporto pubblico di linea e del servizio taxi a coprire interamente i bisogni di mobilità della popolazione» (ancora, Segnalazione n. 1354 del 2017)”;
- “I servizi di autotrasporto non di linea […] concorrono a dare «effettività» alla libertà di circolazione, «che è la condizione per l’esercizio di altri diritti» (sentenza n. 36 del 2024), per cui la forte carenza dell’offerta – che colloca l’Italia fra i Paesi europei meno attrezzati al riguardo, come risulta dai dati segnalati nell’opinio presentata dall’ANITRAV tanto nel presente giudizio quanto nel giudizio a quo – generata dal potere conformativo pubblico si è risolta in un grave disagio arrecato a intere fasce della popolazione e alle possibilità di sviluppo economico. Essa ha infatti innanzitutto danneggiato la popolazione anziana e fragile, che, soprattutto nelle metropoli, non è in grado di utilizzare (o anche semplicemente raggiungere) gli altri servizi di trasporto di linea, ma che ha stringenti necessità di mobilità che, in particolare, si manifestano in riferimento alle esigenze di cura. Ha compromesso le esigenze di accesso a una mobilità veloce, spesso indispensabile a chi viaggia per ragioni di lavoro. Ha recato danno al turismo e all’immagine internazionale dell’Italia, dal momento che l’insufficiente offerta di mobilità ha pregiudicato la possibilità di raggiungere agevolmente i luoghi di villeggiatura, come documentato dalla Regione Calabria nel giudizio a quo”;
- la stessa Corte di giustizia dell’Unione europea “ha posto in risalto il ruolo cruciale che i servizi di NCC sono deputati a svolgere, proprio in virtù dell’impiego dell’innovazione tecnologica, per “contribuire a conseguire l’obiettivo di una mobilità efficiente e inclusiva, grazie al loro livello di digitalizzazione e alla flessibilità nella fornitura di servizi, come una piattaforma tecnologica accessibile ai non vedenti” (cfr. CGUE, sentenza 8 giugno 2023, nella causa C-50/21, Prestige and Limousine SL).
84. La prospettiva da cui muove l’impostazione del decreto impugnato e propugnata anche dalla difesa erariale è, pertanto, palesemente in contrasto con l’attuale assetto dei servizi di trasporto non di linea quale risulta dai plurimi pronunciamenti della giurisprudenza costituzionale, come pure del giudice unionale.
85. In ragione di tutto quanto sopra, l’art. 4, co. 3, del decreto, è illegittimo, come pure le previsioni di cui all’allegato 2 relative al modello B del foglio di servizio elettronico, per la parte sub n. 2).
86. Dalle superiori considerazioni deriva anche la fondatezza del quarto motivo, laddove lamenta che, in considerazione del previsto limite dei 20 minuti, viene introdotta una sostanziale limitazione all’attività delle piattaforme di intermediazione, con riflesso pregiudizio sull’immediatezza e la fruibilità del servizio. E’ evidente, infatti, che l’imposizione di tale tempo limite di attesa costituisce un vantaggio concorrenziale per il servizio taxi e, corrispondentemente, scoraggia e rende più difficile l’accesso ai servizi di NCC.
87. In relazione all’ampiezza dei dati che il foglio di servizio elettronico è chiamato a ospitare (ulteriore profilo sollevato nell’ambito del terzo motivo), va rilevato che l’art. 11, co. 4, della legge n. 21/1992 prevede che in esso vadano inseriti:
a) targa del veicolo;
b) nome del conducente;
c) data, luogo e chilometri di partenza e arrivo;
d) orario di inizio servizio, destinazione e orario di fine servizio;
e) dati del fruitore del servizio. 
88. Rispetto alle predette indicazioni, l’asserita esorbitanza delle informazioni richieste addotta nel ricorso (con riferimento a registrazione dell’autorizzazione; nome e cognome dei conducenti; codice fiscale dei conducenti; estremi di iscrizione al ruolo dei conducenti; copia degli eventuali contratti di durata stipulati; dati relativi al committente; dati relativi all’ubicazione delle rimesse; dati relativi alla partenza, all’arrivo, all’inizio e alla fine del servizio), salvo quanto conseguente alla portata demolitoria delle statuizioni contenute nella presente sentenza (ad esempio con riguardo ai dati relativi alla connessione tra servizi), risulta insussistente, trattandosi di informazioni che si pongono nella prospettiva di un logico e congruente sviluppo delle previsioni di legge.
89. Alla luce di tutto quanto sopra, il ricorso deve essere accolto nei termini sopra precisati, con conseguente annullamento degli atti impugnati, salvo gli ulteriori provvedimenti dell’Autorità amministrativa, che dovranno essere adottati nel rigoroso rispetto del perimetro tracciato dalla legge e dei principi generali dell’ordinamento. È dunque doveroso, anche in funzione conformativa e nel rispetto del principio di effettività della tutela, delineare i limiti entro i quali un eventuale nuovo intervento regolatorio possa legittimamente esplicarsi.
90. Il punto di partenza obbligato è costituito dal dettato dell’art. 11, comma 4, della legge 15 gennaio 1992, n. 21, nella formulazione risultante dalle modifiche legislative più recenti. La norma stabilisce che “nel servizio di noleggio con conducente è previsto l’obbligo di compilazione e tenuta da parte del conducente di un foglio di servizio in formato elettronico, le cui specifiche sono stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con proprio decreto, adottato di concerto con il Ministero dell’interno”.
91. Da tale formulazione emerge con chiarezza che il legislatore ha inteso attribuire all’Amministrazione un potere meramente tecnico di specificazione, limitato alla definizione delle caratteristiche funzionali e strutturali del foglio di servizio in formato elettronico. La ratio della disposizione risiede nell’intento di favorire la modernizzazione degli strumenti di controllo in un settore – quello del trasporto non di linea – particolarmente esposto a fenomeni di abusivismo e disomogeneità gestionale, senza tuttavia alterare i presupposti sostanziali di esercizio dell’attività, né pregiudicare l’autonomia organizzativa degli operatori economici.
92. Rientra nei limiti del potere ministeriale la determinazione dei contenuti informativi minimi del foglio elettronico, purché questi siano strettamente coerenti con quelli prescritti dalla legge (targa, conducente, dati temporali e chilometrici del servizio, fruitore del servizio) o logicamente connessi a finalità di controllo e tracciabilità effettiva, nel rispetto dei principi di proporzionalità e necessarietà.
93. Non rientra, invece, nel perimetro del potere conferito dalla norma in esame l’istituzione di un sistema informatico accentrato, gestito direttamente dal Ministero, che subordini l’erogazione del servizio NCC alla previa registrazione, validazione o trasmissione dei dati di servizio a una piattaforma statale. Tali modalità operative esulano dalla funzione di specificazione tecnica e si collocano su un piano propriamente normativo, in quanto introducono obblighi sostanziali, condizioni di esercizio e limiti alla libertà economica degli operatori che devono trovare fondamento esplicito in una fonte di rango legislativo primario.
94. Del pari, non può trovare spazio in una futura riedizione del potere l’imposizione di vincoli temporali – quali l’intervallo minimo tra prenotazione e corsa – o organizzativi – come l’obbligo di coincidenza tra l’arrivo e la partenza delle corse – giacché si tratta di previsioni che modificano profondamente il modello operativo del servizio NCC, incidendo sull’autonomia imprenditoriale e sulla capacità di organizzazione della prestazione, peraltro reintroducendo surrettiziamente vincoli di esercizio di cui è già stata accertata l’illegittimità costituzionale.
95. A ciò si aggiunga che il principio di legalità, nella sua accezione sostanziale, impone che ogni compressione significativa della libertà di iniziativa economica o della riservatezza dei dati personali avvenga in base a una norma chiara, precisa e prevedibile, idonea a delimitare il potere amministrativo e a garantirne il controllo giurisdizionale. La mera previsione di un potere di specificazione tecnica non può trasformarsi in una delega in bianco per l’adozione di un sistema normativo parallelo, né tantomeno può fungere da fondamento per introdurre un obbligo generalizzato di adesione a una piattaforma tecnologica unica, sottraendo agli operatori ogni possibilità di utilizzare soluzioni alternative, equivalenti o interoperabili.
96. In sintesi, la futura attività regolamentare dell’Amministrazione dovrà limitarsi alla definizione delle caratteristiche tecniche del documento elettronico, in una logica di apertura e neutralità tecnologica, senza invadere la sfera organizzativa delle imprese, senza discriminare canali digitali di intermediazione e senza imporre flussi di dati verso sistemi informatici centralizzati non previsti dalla legge. Solo in questo modo potrà essere assicurato il corretto equilibrio tra esigenze di controllo pubblico e libertà economica, nel rispetto delle garanzie costituzionali e dei principi dell’ordinamento europeo.
97. Le spese di lite sostenute dalla parte ricorrente sono poste a carico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero dell’interno nella misura indicata in dispositivo, mentre tra le altre parti vanno compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Autorità amministrativa da adottarsi nel rispetto dei principi indicati in parte motiva.
Condanna il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e il Ministero dell’interno, in solido, al pagamento delle spese di lite sostenute della parte ricorrente, quantificate in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge. Spese compensate tra le altre parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 4 giugno 2025 e 2 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente
Giovanna Vigliotti, Primo Referendario
Marco Savi, Referendario, Estensore
         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Marco Savi        Elena Stanizzi
         
         
         
         
         
IL SEGRETARIO