Ordinanza interlocutoria n. 21688 del 28 luglio 2025 (Sezione Lavoro, Corte di Cassazione), Presidente C. Marotta, Relatore R. Bellè. IMPIEGO PUBBLICO. Docenti fuori ruolo in servizio all’estero - Adeguamento dell’assegno di sede - Presupposti - Provvedimento amministrativo ad hoc

 

Ordinanza  interlocutoria n. 21688 del 28 luglio 2025 (Sezione Lavoro, Corte di Cassazione), Presidente C. Marotta, Relatore R. Bellè. IMPIEGO PUBBLICO. Docenti fuori ruolo in servizio all’estero - Adeguamento dell’assegno di sede - Presupposti - Provvedimento amministrativo ad hoc


1) Inquadramento del contesto giuridico
- Soggetti e fattispecie centrale: docenti fuori ruolo (distacco) presso il Ministero degli Affari Esteri per prestare servizio all’estero; questione di diritto pubblico relativo all’adeguamento dell’assegno di sede in ragione della perdita di potere d’acquisto.
- Oggetto della contesa: se, in assenza di un provvedimento governativo specifico, i docenti fuori ruolo abbiano diritto all’adeguamento dell’assegno di sede per riflettere l’aumento/presunta perdita di potere d’acquisto legata all’inflazione o al costo della vita.
- Portata nomofilattica: la Corte ha ritenuto rilevante, ai fini di unificare l’interpretazione delle norme applicabili a una categoria di dipendenti pubblici che operano all’estero, la definizione dell’ambito in cui sorge o meno un diritto all’adeguamento automatico o, al contrario, la necessità di un provvedimento ad hoc.
2) Questioni giuridiche principali (tema principale e sub-questioni)
- Domanda pressante: se esista o meno un diritto soggettivo all’adeguamento dell’assegno di sede per i docenti fuori ruolo all’estero, anche senza un provvedimento governativo specifico.
- Sub-questioni da chiarire:
  a) Presupposti normativi: quale fonti giuridiche determinano l’adeguamento dell’assegno di sede (fonti primarie: norme di legge; fonti secondarie: decreti interministeriali, contratti collettivi, regolamenti, prassi amministrative)?
  b) Ruolo del provvedimento ad hoc: è indispensabile un provvedimento governativo per riconoscere o attivare l’adeguamento, oppure è possibile desumere un diritto dall’ordinamento (principi costituzionali, tutela del lavoro pubblico, potere d’acquisto) e/o da interpretazioni estensive della disciplina sull’indennità di sede?
  c) Limiti di legittimità: eventuale conflitto tra autonomia regolamentare (attribuzione di potere all’amministrazione di adeguare trattamenti economici) e principi di legalità, di imparzialità, di buon andamento della pubblica amministrazione.
  d) Contenuto dell’adeguamento: su quali basi si può configurare l’adeguamento (indice di prezzo al consumo, costo reale della vita, parametri di perequazione) e come potrebbe essere parametrato nell’ordinamento (automatico, discrezionale, oppure mediante contrattazione/accordi).
  e) Vigenza pratica ed effetti: se la decisione incide su tutti i docenti all’estero in posizione analoga, ovvero se i profili differiscono a seconda del tipo di distacco, periodo, sede, e se vi siano limiti di finanziamento o di spesa pubblica.
- Rapporto tra norme e principi costituzionali: rilevano art. 36 (reddito minimo e dignità del lavoratore), art. 3 (principio di uguaglianza e non discriminazione) e art. 97 (buon andamento della pubblica amministrazione), nonché principi di tutela del potere d’acquisto dei salari pubblici.
3) Quadro normativo rilevante (in forma sintetica)
- Indennità/assegno di sede per docenti all’estero: disciplina tipicamente definita da fonti amministrative (decreti interministeriali, contratti integrativi, talvolta norme di contesto giuridico) che stabiliscono contenuto, entità e condizioni di fruizione per chi è distaccato o fuori ruolo all’estero.
- Adeguamento al costo della vita: non sempre automatico nel diritto pubblico; spesso dipende da fonti normative specifiche o da contrattualizzazione. La questione se tale adeguamento sussista di diritto soggettivo o sia prerogativa di atti normativi o regolamentari è discussa in numerosi temi di diritto pubblico.
- Provvedimento ad hoc: la possibilità o meno di rilasciare un atto amministrativo su base individuale o generale per attuare l’adeguamento può dipendere dall’esistenza di una delega normativa o da poteri discrezionali dell’amministrazione, nonché dalla disponibilità di bilancio.
4) Argomenti probatori e argomenti delle parti (tradizionali nel contenzioso: prospettive probatorie)
- Argomenti favorevoli all’esistenza del diritto all’adeguamento anche senza provvedimento specifico:
  - Principio di dignità del lavoratore e tutela del potere d’acquisto, riferibile all’art. 36 Cost. e, in termini più ampi, all’ordinamento costituzionale di protezione del lavoratore pubblico.
  - Interpretazione evolutiva e funzionale dell’indennità di sede: se l’indennità è parte del trattamento economico volto a garantire condizioni equivalenti rispetto al lavoro svolto all’estero, potrebbe emergere una lettura per cui l’adeguamento rientra tra le garanzie minime del salario in contesti internazionali.
  - Uniformità di trattamento tra lavoratori pubblici in posizioni analoghe (principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost.).
- Argomenti contrari o limitativi (necessità di normativa o di atto amministrativo):
  - Esigenza di una base legislativa o regolamentare per la modifica dei trattamenti economici, in ragione dei principi di legalità e di simultanea limitazione di spesa pubblica, nonché di bilancio dello Stato.
  - Possibilità che l’adeguamento sia vincolato a specifici budgets, condizioni contrattuali o a negoziazioni collettive (contratti integrativi o accordi tra Stato e sindacati), piuttosto che a un diritto soggettivo ritenuto automatico.
  - Rischio di irragionevole deviazione dalla prassi amministrativa consolidata se si riconoscesse un diritto soggettivo senza una cornice normativa chiara.
5) Possibili esiti giurisprudenziali e loro impatti
- Esito A: la Cassazione sancisce un diritto soggettivo all’adeguamento dell’assegno di sede per docenti fuori ruolo all’estero, anche in assenza di provvedimento governativo specifico, ritenendo sufficiente una base normativa o costituzionale per far nascere l’adeguamento e demandando all’amministrazione l’elaborazione degli strumenti attuativi (o rimedi legislativi/regolamentari).
  - Impatto: uniformità maggiore nelle pronunce; obbligo per le Pubbliche Amministrazioni di attivarsi per adeguare i trattamenti economici; possibile necessità di strumenti attuativi (decreti, contratti integrativi, linee di indirizzo) e di adeguamenti di bilancio.
- Esito B: la Cassazione respinge un diritto soggettivo automatico senza provvedimento ad hoc, ribadendo che l’adeguamento richiede una norma o un atto regolamentare, o un atto amministrativo generale/individuale per la sua attuazione.
  - Impatto: conferma della necessità di strumenti normativi o di contrattazione; potenziali differenze di trattamento tra casi analoghi mantenute in base a linee di bilancio e scelte di politica pubblica.
- Esito C: la Cassazione adotta una via di mezzo, riconoscendo che l’adeguamento può derivare da un’interpretazione conforme o da principi costituzionali, ma subordinando tale diritto all’esistenza di una cornice normativa o di una procedura ad hoc predisposta dall’amministrazione (bilancio, contratti, regolamenti).
  - Impatto: potrebbe stimolare una riforma normativa o una maggiore chiarezza regolamentare; impatto pratico variabile a seconda delle sedi e dei distacchi.
6) Implicazioni pratiche e riflessioni pratiche per le parti
- Se la decisione si orienterà verso l’esistenza del diritto soggettivo, i docenti interessati potrebbero beneficiare di un solido precedente per avanzare pretese di adeguamento, con caduta di ritardi nei pagamenti e potenziali richieste di indennizzi retroattivi.
- Se la decisione richiede un provvedimento ad hoc o una cornice normativa, l’esito potrebbe spostare i tempi di attuazione e indicare la necessità di interventi legislativi o di contrattazione collettiva, nonché delle risorse di bilancio necessarie.
- In entrambi i casi, l’impatto sullo scenario di spesa pubblica e sulla gestione della “cassa” pubblica per le indennità all’estero è rilevante; potrebbe accelerare o bloccare processi di adeguamento simili per altre categorie.
Conclusione
- L’ordinanza interlocutoria 21688/2025 sembra puntare a chiarire, con rilievo nomofilattico, se i docenti fuori ruolo all’estero abbiano diritto all’adeguamento dell’assegno di sede senza un provvedimento governativo specifico. Il risultato potrà avere riflessi significativi sia sul piano interpretativo (unificazione della giurisprudenza) sia su quello pratico (costruzione di strumenti normativi o di contrattazione per l’adeguamento, eventuali impatti sul bilancio pubblico).