Ordinanza interlocutoria Cassazione Sezioni Unite civili n. 20248 del 19 luglio 2025, pres. P. D’Ascola, relatore E. Vincenti, relativa al tema della giurisdizione tra giudice civile e giudice tributario in materia di ticket sanitario.

 

Ordinanza interlocutoria Cassazione Sezioni Unite civili n. 20248 del 19 luglio 2025, pres. P. D’Ascola, relatore E. Vincenti, relativa al tema della giurisdizione tra giudice civile e giudice tributario in materia di ticket sanitario.

 

1) Contesto e rilievo nomofilattico

- Oggetto della pronuncia: un conflitto negativo di giurisdizione tra giudice civile e giudice tributario, con questione sostanziale di qualificazione giuridica del c.d. ticket sanitario (se si tratti di tributo oppure di una prestazione tariffaria/erogazione di servizio). In sede di conflitto negativo, le Sezioni Unite hanno ritenuto necessario rinviare la causa a pubblica udienza per discutere e chiarire la qualificazione giuridica, perché la soluzione inciderà sulla attribuzione della controversia alla giurisdizione competente (tributaria o civile).

- Rilevanza nomofilattica: la questione non riguarda solo le parti della causa, ma è destinata a fornire un criterio uniforme di interpretazione per un numero potenzialmente elevato di contenziosi futuri su ticket sanitari o su lastre affini (contributi legati all’erogazione di servizi sanitari pubblici). In questo senso l’ordinanza assume una funzione di precetto giurisprudenziale utile a garantire omogeneità risolutoria nelle future controversie di giurisdizione.

 

2) Quadro normativo e inquadramento del tema

- Giurisdizione tra giudice civile e giudice tributario: la questione nasce dall’eventuale qualificazione del ticket sanitario (pagamento per l’accesso a prestazioni sanitarie) come tributo o come tariffa/contributo finalizzato al servizio erogato. Se il ticket è qualificato come tributo, la controversia rientra nel giudice tributario; se qualificato come tariffa o costo del servizio, rientra nel giudice civile (o amministrativo a seconda dell’organizzazione giuridica del rapporto).

- Effetti della qualificazione: la giurisdizione determina non solo quale organo decide la controversia, ma anche, in termini pratici, quale regime processuale si applica (carattere processuale, termini di prescrizione, mezzi di impugnazione, strumenti probatori, ecc.).

- Sviluppi recenti: il tema rientra in una linea di giurisprudenza che tenta di coordinare le categorie giuridiche (tributi vs tariffe/servizi pubblici) con l’obiettivo di offrire certezza giuridica ai cittadini, agli utenti e agli operatori sanitari/publici.

 

3) Argomenti potenzialmente al centro del dibattito

La qualificazione giuridica del ticket sanitario può essere analizzata secondo diversi filoni interpretativi tipici in dottrina e giurisprudenza:

- Elementi che potrebbero giustificare la qualificazione da tributo:

  - Scopo finanziario generale: una porzione degli incassi potrebbe alimentare il bilancio pubblico in modo generalizzato, non legata esclusivamente a una singola prestazione.

  - Omogeneità dei soggetti passivi: i cittadini che fruiscono di prestazioni sanitarie sono potenziali soggetti passivi in modo ampio e non limitato a un rapporto privatistico specifico.

  - Preparazione normativa: fonti normative che definiscono il ticket sanitario come tributo o imposta, o che attribuiscono allo Stato/alla Regione poteri impositivi e riscossione.

- Elementi che potrebbero giustificare la qualificazione da tariffa/contributo per servizio:

  - Collegamento diretto al servizio erogato: il pagamento è connesso a una prestazione sanitaria specifica e determinata (codice di prestazione, massima trasparenza del costo del servizio reso).

  - Finalità di tariffa: gli introiti sono spesso destinati al miglioramento o alle spese legate al servizio sanitario erogato, non a entrate fiscali generali.

  - Presenza di un contesto privatistico o di autonomia dell’ente erogatore nel fissare tariffe, con passaggio di risorse a enti pubblici ma operante come corrispettivo per il servizio.

- Indicazioni testuali e atto normativo: in molteplici casi la qualificazione dipende anche da come è stato definito il ticket nella normativa primaria (leggi, decreti) e da come è percepito dall’ordinamento (finanziamento della sanità vs razionalizzazione di costi dell’utenza).

 

4) Le ragioni del rinvio a pubblica udienza

- Rilevanza nomofilattica: la Corte ha ritenuto che la questione di classificazione presenti un profilo di assoluta importanza per la uniformità della giurisprudenza e per evitare soluzioni disallineate tra Corte d’Appello e giudice tributario su temi che si ripetono in molte controversie.

- Necessità di chiarire i criteri interpretativi: prima di decidere definitivamente quale sia la giurisdizione competente, è opportuno enucleare linee guida chiare e condivise, potenzialmente elaborate con l’apporto di parti interessate o di enti consultivi, per interpretare i connotati che distinguono tributo da tariffa/contributo.

- Preparazione all’audizione pubblica: la scelta di rinviare significa che le Sezioni Unite intendono ascoltare le parti, eventualmente interlocutori (amici della corte) e acquisire ulteriori elementi fattuali e giuridici per fondare una pronuncia di principio.

 

5) Implicazioni pratiche per procuratori, giudici e operatori sanitari

- Per i praticanti:

  - Le decisioni future su casi simili potrebbero seguire un criterio unificato fornito dalle Sezioni Unite, riducendo il rischio di pronunce contrastanti tra i diversi gradi di giudizio.

  - I ricorrenti in controversie sul ticket sanitario potranno orientarsi meglio sulla scelta del foro (civil vs tributario) in funzione della qualificazione che verrà affermata.

- Per i giudici di merito:

  - Attendere l’esito dell’udienza pubblica per calibrare l’ordine di trattazione e l’indicazione degli elementi da provare (es.: base imponibile, incassi destinati, finalità, veste giuridica attribuita).

  - Potrebbero essere chiamati a applicare criteri interpretativi uniformi introdotti dalla pronuncia di favore nomofilattico.

- Per le pubbliche amministrazioni e gli enti sanitari:

  - Preparazione a uniformare la gestione delle entrate da ticket secondo la qualificazione che verrà affermata: ad es. modulistica, registro dei pagamenti, liquidazioni, contabilità pubblica.

 

6) Prospettive interpretative e linee guida probabili (anticipazioni ragionate)

- Possibili criteri interpretativi che la Corte potrebbe proporre o consolidare:

  - Collegamento funzionale tra presupposto impositivo e finalità: se l’atto impositivo è direzionato a una generalità di contribuenti per fini di finanziamento generale, potenzialmente più incline alla qualificazione di tributo; se è strettamente connesso a una prestazione specifica erogata al singolo utente, potrebbe favorire la qualificazione da tariffa.

  - Origine normativa e destinazione degli introiti: se la normativa definisce esplicitamente il ticket come tributo o se gli incassi sono destinati a finalità pubbliche generali piuttosto che al finanziamento specifico del servizio, si può desumere una tendenza verso la giurisdizione tributaria; viceversa, una destinazione esplicita al miglioramento del singolo servizio può orientare verso la giurisdizione civile.

  - Soggetto passivo e categoria di utenti: ampiezza del bacino di soggetti passivi e relazione tra ente creditore (stato/regione) e utente può influenzare l’indirizzo giurisdizionale.

  - Caratteristiche del regime di riscossione: modalità di riscossione, obbligatorietà e eventuale pluralità di enti coinvolti (Agenzia delle Entrate/ente regionale) potrebbero fornire indizi utili.

  - Contesto di tutela dei diritti costituzionali: eventuali impatti su diritti di difesa, e sulla funzione pubblica della sanità e sull’accesso universale alle prestazioni, che potrebbero orientare verso una soluzione di tutela dei diritti dei cittadini anche al di fuori di una lettura strettamente tributaria.

 

7) Implicazioni di sistema

- Certezza giuridica: una soluzione di principio fornita dalle Sezioni Unite potrebbe uniformare l’orientamento dei giudici ordinari e tributari, riducendo la variabilità interpretativa nei casi di ticket sanitario e, più in generale, in controversie su entrate pubbliche legate all’erogazione di servizi.

- Bilanciamento tra erogazione pubblica e potere impositivo: la decisione potrebbe riflettere un equilibrio tra la necessità di finanziare la sanità pubblica e la tutela dei diritti dei cittadini nel contesto di eventuali controversie finanziarie.

 

8) Conclusione operativa

- L’ordinanza interlocutoria n. 20248/2025 segna una fase di attesa e riflessione: la Sezioni Unite ricorrono a un rinvio per l’esame in pubblica udienza proprio perché la questione non è di scarso rilievo name nomofilattico e potrebbe ridefinire la giurisdizione di una vasta platea di controversie future.

- L’esito dell’udienza pubblica potrà offrire un principio di classificazione chiaro e stabile tra tributo e tariffa/contributo, con effetti pratici sui contenziosi presenti e futuri relativi al ticket sanitario e alle questioni affini.

- Per i soggetti interessati, è consigliabile monitorare lo sviluppo della causa e predisporre i profili probatori e giuridici in modo che, una volta pronunciata la decisione di merito, le parti possano allinearsi rapidamente al criterio nomofilattico indicato dalla Corte.