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1. Il caso concreto e le ragioni del TAR
Il fatto
Nel caso deciso dal TAR XXXXX (Sez. 7), il contenzioso verte sull’installazione di unità esterne di condizionatori sulla facciata (parte nord) di un palazzo storico, in un’area interamente sottoposta a vincolo paesaggistico.
L’installazione risaliva a circa 15 anni prima. I ricorrenti sostenevano che tale opera fosse qualificabile come “edilizia libera” (non soggetta ad alcun titolo abilitativo) e che fossero legittimi gli interventi realizzati senza preventiva autorizzazione paesaggistica, in quanto rientranti nelle previsioni dell’allegato A al DPR 31/2017.)
Il Comune, invece, aveva emesso un’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, basandosi sull’art. 27 del DPR n. 380/2001, per opere eseguite in assenza di titolo edilizio e in mancanza dell’autorizzazione paesaggistica ex art. 167 del d.lgs. 42/2004.)
La decisione del TAR: i punti salienti
Il TAR respinge il ricorso e conferma la correttezza dell’ordinanza demolitoria. I passaggi chiave della motivazione sono:
1. Primato del vincolo paesaggistico
Anche se l’intervento (collocazione di condizionatori) potrebbe, in astratto, rientrare tra quelli “minori” o di edilizia libera, ciò non dispensa dall’osservanza delle norme di tutela del paesaggio. Il giudice afferma che in zona vincolata l’intervento, se posto in essere senza preventiva valutazione di compatibilità paesaggistica, deve essere considerato di per sé illecito. ()
2. Inefficacia dell’iter edilizio privo di autorizzazione paesaggistica
Il TAR sottolinea che la mera esistenza di un titolo edilizio (DIA, SCIA, permesso di costruire) non basta: se manca l’autorizzazione paesaggistica, l’opera va considerata in “totale difformità” rispetto al regime paesaggistico. ()
3. Impossibilità di applicare l’esenzione dell’Allegato A DPR 31/2017 nel caso concreto
L’Allegato A (in particolare il punto A.5) e la disciplina che esclude dall’autorizzazione paesaggistica alcune installazioni tecnologiche esterne “non visibili dallo spazio pubblico” o poste su prospetti secondari non si applicano al caso, perché:
o l’intervento era antecedente all’entrata in vigore del DPR 31/2017; ()
o le unità esterne erano ben visibili dallo spazio pubblico; ()
o non risulta che siano state adottate idonee soluzioni di mitigazione o integrazione architettonica. ()
4. Obbligo del Comune di attivare l’ordinanza demolitoria ex art. 27 del DPR 380/2001
Il TAR considera che tale potere del Comune non è discrezionale in presenza di abuso edilizio in zona vincolata, ma vincolato: una volta accertato che l’intervento è privo della preventiva autorizzazione paesaggistica, il provvedimento demolitorio si impone. ()
In sintesi, secondo il TAR, «a prescindere dalla natura dell’intervento … in assenza della previa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, è in ogni caso doverosa l’applicazione della sanzione demolitoria». ()
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2. Fondamento normativo e questioni interpretative
Normativa rilevante
Per comprendere il valore della sentenza è utile richiamare i principali riferimenti normativi:
• D.Lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)
o artt. 167 e 146 149: disciplina dell’autorizzazione paesaggistica, delle opere esenti, delle procedure e della compatibilità paesaggistica.
o in particolare, l’art. 167 prevede che «in assenza della preventiva autorizzazione paesaggistica gli interventi non possono essere eseguiti», salvo specifiche deroghe.
• DPR 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia)
o art. 27: potere di vigilanza, accertamento dell’abuso e ordinanza di demolizione o sanatoria.
o art. 6, comma 1: definizione degli interventi di edilizia libera.
• DPR 31/2017 e Allegati A/B
Individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione o sottoposti a procedura semplificata, incluse alcune installazioni tecnologiche esterne (punto A.5, punto B.7 dell’allegato B).
Questioni interpretative critiche
1. Relazione tra edilizia libera e vincolo paesaggistico
L’art. 6 T.U. Edilizia prevede che alcune opere rientrino in edilizia libera, ovvero non siano soggette a titolo abilitativo. Tuttavia, è principio oramai consolidato in giurisprudenza che tale disciplina generale è subordinata al vincolo paesaggistico: se l’area è sottoposta a vincolo, anche gli interventi “liberi” richiedono la valutazione preventiva di compatibilità paesaggistica. ()
In altre parole: l’“esenzione” dell’autorizzazione paesaggistica prevista da DPR 31/2017 (o da altre fonti) non può prevalere sulle finalità della tutela paesaggistica, salvo che l’opera ricada nei casi tassativamente previsti per legge.
2. Applicabilità retroattiva del DPR 31/2017
Nel caso concreto, il TAR rileva che l’intervento era antecedente all’entrata in vigore del DPR 31/2017, e pertanto i benefici esentativi ivi previsti non potevano essere invocati retroattivamente. ()
Tuttavia, tale elemento non è decisivo in tutti i casi: per interventi successivi all’entrata in vigore del DPR 31/2017, il tema si complica, soprattutto quando il proprietario ha agito sotto l’aspettativa di poter beneficiare dell’esenzione prevista.
3. Concetto di “visibilità dallo spazio pubblico”
L’esenzione per impianti esterni prevista dall’Allegato A al DPR 31/2017, punto A.5, richiede che l’impianto non sia visibile dallo “spazio pubblico”. La valutazione di “visibilità” è spesso oggetto di contenzioso (qual è il punto di osservazione? quanto è visibile?). Il TAR osserva che, nel caso oggetto, la visibilità era evidente e non mitigata da schermature o incassi. ()
In giurisprudenza vi sono però casi in cui una visibilità limitata o parziale è stata considerata non idonea a imporre l’autorizzazione paesaggistica, ma la tendenza recente è quella della maggiore restrizione: anche una semplice visibilità — se riconducibile allo spazio pubblico — può giustificare l’esigenza dell’autorizzazione. (
4. Vincolo del potere demolitorio vs proporzionalità della sanzione
Il TAR interpreta l’art. 27 come imponendo un obbligo del Comune a procedere alla demolizione se manca l’autorizzazione paesaggistica. Ciò lascia poco spazio a una graduazione della sanzione in funzione dell’impatto, della dimensione dell’intervento o della buona fede del proprietario. Questo può apparire rigido, ma trova conforto nella giurisprudenza che privilegia la tutela integrale del vincolo paesaggistico. (
Tuttavia, la questione se in certi casi si possa temperare l’ordine demolitorio rimane aperta in altri contesti giurisprudenziali.
5. Limiti all’uso del principio della “lex mitior” o di favore
Un tema accessorio ma rilevante: se successivamente alla realizzazione dell’opera cambia la normativa (es. con un provvedimento che ammette l’intervento), può porsi il problema dell’applicabilità della norma più favorevole al proprietario. Il TAR non si sofferma ampiamente su questo punto, ma la giurisprudenza tende a escludere che la modifica normativa possa sanare un intervento che originariamente violava il vincolo paesaggistico, salvo che la nuova normativa sia espressamente recettiva anche per le opere pregresse.
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3. Conseguenze pratiche e limiti della decisione
Conseguenze per proprietari, tecnici e amministrazioni
• Mai prescindere dall’autorizzazione paesaggistica in zona vincolata
Anche per opere apparentemente minori o “tecnologiche” (condizionatori, antenne, etc.), se in facciata visibile, occorre preventivamente ottenere la compatibilità paesaggistica.
• Attenzione alla visibilità e alla mitigazione
È cruciale valutare l’ubicazione dell’unità esterna, l’inserimento negli elementi architettonici, l’utilizzo di schermature, scelte cromatiche, incassi, ricorsi a parti retrostanti o non visibili dallo spazio pubblico.
• Documentazione esaustiva
In sede di autorizzazione, occorre predisporre una documentazione che attesti la minor interferenza visiva e motivi l’impossibilità tecnica di altra collocazione. Il mero richiamo a vincoli tecnici non ben documentati è insufficiente (come osserva il TAR). ()
• Interventi “in precedenza” senza autorizzazione
Interventi già eseguiti senza autorizzazione paesaggistica sono esposti al rischio di ordinanze di demolizione, anche se l’installazione è datata. Il tempo non costituisce di per sé un titolo di sanatoria in presenza di vincolo paesaggistico. (
• Limiti e possibili “casi di margine”
• Se l’intervento è assolutamente invisibile dallo spazio pubblico, si potrebbe avere spazio per evitare l’autorizzazione paesaggistica (a meno che l’immobile sia vincolato per il suo valore storico-architettonico). La giurisprudenza consente in certi casi che un’installazione efficace ma non visibile sia assentibile. (Cfr. anche pronunce del TAR Lazio su condizionatori visibili) ()
• In presenza di beni culturali vincolati (art. 136 c.d. “beni vincolati”) la disciplina è più stringente, e gli impianti esterni difficilmente possono essere ammessi senza una rigorosa valutazione. L’art. 149 del d.lgs. 42/2004 prevede che l’impianto tecnologico non può interessare beni vincolati ai sensi dell’art. 136, lettere a), b), c). (
• In casi successivi all’entrata in vigore del DPR 31/2017, può configurarsi la disciplina dell’esenzione (o della procedura semplificata), ma solo se tutte le condizioni (non visibilità, assenza di vincoli culturali, rispetto delle regole locali) sono soddisfatte.
• La rigidità dell’imposizione dell’ordine demolitorio può essere soggetta a discussione in casi di evidente sproporzione o danno grave al proprietario, ma tali difese dovrebbero essere ben motivate, e la giurisprudenza tende a respingerle in ambito paesaggistico.
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4. Osservazioni critiche e spunti di riflessione
1. Rigidità del principio vs flessibilità nel caso concreto
La formula «in ogni caso doverosa la demolizione» appare assoluta. Ciò può essere criticabile se il condizionatore ha impatto visivo molto limitato o se esistono ragioni di interesse pubblico (es. esigenze sanitarie) che impongano un equilibrio. In assenza di deroghe legislative esplicite, però, la giurisprudenza tende a dare priorità alla tutela paesaggistica.
2. Evoluzione normativa e “clausole di salvaguardia”
Leggi o decreti successivi potrebbero introdurre disposizioni più flessibili per certe installazioni tecnologiche (analogamente alle VEPA, vetrate, tende, ecc.). Occorre monitorare l’evoluzione normativa e i provvedimenti della Soprintendenza nazionale/regionale.
3. Ruolo della Soprintendenza e coordinamento con l’ente locale
In molte pratiche, la Soprintendenza è chiamata a valutare la compatibilità paesaggistica. Una pianificazione integrata tra Comune e Soprintendenza è fondamentale per evitare contenziosi.
4. Possibilità di sanatoria o definizione agevolata
Se l’intervento è già eseguito, si può tentare una sanatoria paesaggistica, ma in zona vincolata questa non è ammessa per tutte le opere. Occorre valutare, caso per caso, se è possibile l’accertamento di compatibilità paesaggistica ex post. Tuttavia, per impianti esterni visibili, difficilmente si otterrà sanatoria. ()
5. Prevedere scenari di contenzioso e difesa tecnica
In sede di progetto, è bene allegare studio fotografico, modellazioni, simulazioni visive, e argomentazioni tecniche efficaci che dimostrino la non lesività paesaggistica, per ridurre il rischio che il Comune impugni l’opera e il TAR imponga la demolizione.
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