Tar 2025- ### La vicenda in esame riguarda un procedimento sanzionatorio avviato dall'ANAC nei confronti di due comandanti delle Compagnie Carabinieri, a seguito di un esposto presentato da un maresciallo. L'esposto, datato ...., conteneva segnalazioni di presunti illeciti avvenuti all'interno della Stazione Carabinieri di -OMISSIS- e richiedeva accertamenti da parte della Procura della Repubblica.
Successivamente, il ...., il capitano -OMISSIS- avviava un procedimento disciplinare nei confronti del maresciallo, ritenendo che le denunce non fossero state inoltrate attraverso il corretto canale gerarchico. Il maresciallo veniva trasferito il .... in seguito a "insanabili incomprensioni" con il suo comandante. Il 14 .... ...., il comandante adottava una sanzione disciplinare di cinque giorni di consegna per il maresciallo, considerando che avesse espresso "gravi giudizi" nei confronti dei superiori senza seguire la via gerarchica.
La sanzione veniva confermata il 6 .... ...., nonostante il maresciallo avesse precedentemente manifestato la sua intenzione di avvalersi della qualifica di whistleblower, invocando le tutele previste dalla normativa vigente. L’ANAC ha quindi avviato un procedimento sanzionatorio ritenendo che la sanzione disciplinare potesse essere ritorsiva nei confronti del maresciallo per aver segnalato presunti illeciti.
#### DIRITTO
La questione giuridica si concentra sull'applicazione dell'art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001, che garantisce la protezione dei whistleblower. Questa norma stabilisce che i dipendenti che segnalano illeciti nell'ambito della loro attività lavorativa devono essere tutelati da qualsiasi forma di ritorsione. La sanzione disciplinare imposta al maresciallo dopo la sua segnalazione potrebbe configurarsi come una violazione di tali diritti.
1. **Tutela dei Whistleblower**: L’art. 54-bis prevede che le segnalazioni di illeciti, quando effettuate in buona fede e nell’interesse pubblico, non possano comportare conseguenze negative per il segnalante. La sanzione disciplinare inflitta al maresciallo, quindi, potrebbe essere considerata come un atto ritorsivo, in quanto è stata adottata dopo la presentazione dell’esposto.
2. **Procedura Disciplinare**: La decisione di avviare un procedimento disciplinare per il mancato rispetto della via gerarchica potrebbe risultare infondato, soprattutto se si dimostra che la segnalazione era legittima e necessaria per l'accertamento di eventuali illeciti. La normativa prevede che le segnalazioni di irregolarità possano essere effettuate anche al di fuori della catena gerarchica quando si ritiene che la segnalazione interna possa non portare a una corretta valutazione del fatto.
3. **Carattere Ritorsivo della Sanzione**: L’ANAC ha evidenziato che la sanzione disciplinare potrebbe apparire come un tentativo di "punire" il maresciallo piuttosto che di garantire una corretta amministrazione e disciplina. In tal senso, se le motivazioni addotte per la sanzione non fossero adeguatamente giustificate e apparissero come pretestuose, si configurerebbe una violazione dei diritti del dipendente.
4. **Rilevanza del Procedimento Sanzionatorio**: L'avvio del procedimento sanzionatorio da parte dell'ANAC rappresenta un passo significativo per la tutela dei diritti dei whistleblower, evidenziando la necessità di proteggere i dipendenti che segnalano irregolarità e garantire che non subiscano ritorsioni o sanzioni ingiuste.
In conclusione, la vicenda esaminata solleva importanti questioni relative alla protezione dei whistleblower e all’adeguatezza delle procedure disciplinari in ambito pubblico. La tutela dei diritti del dipendente deve sempre prevalere, soprattutto in contesti in cui la segnalazione di illeciti è fondamentale per il corretto funzionamento delle istituzioni.
Pubblicato il 07/04/2025
N. 06930/2025 REG.PROV.COLL.
N. 03218/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3218 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato .... ...., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato .., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, ..;
Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
-OMISSIS-, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
- del provvedimento sanzionatorio Anac adottato con delibera n. 72 del 14 febbraio 2024 – Fasc. ris. Anac UWHIB ..../005132, comunicato il 22 febbraio 2024;
- delle Linee Guida ANAC in materia di tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità, ai sensi dell’art. 54-bis, del d.lgs. 165/2001 (c.d. whistleblowing) adottate con delibera n. 469 del 9 giugno ...., nelle parti in cui: i) non escludono dalla applicazione di detta norma il personale militare (Parte I, 1); ii) comprendono tra le misure ritorsive i meri comportamenti (Parte I, 3.2); iii) non prevedono la partecipazione al procedimento dell’amministrazione di appartenenza (Parte III, 2); iv) applicano una presunzione di responsabilità del dipendente autore della misura incriminata (Parte III, 2) e nelle parti connesse;
- del Regolamento sanzionatorio adottato con delibera Anac 1 .... 2020 n. 690, nella parte in cui non prevede che la comunicazione di avvio del procedimento e lo svolgimento dell’istruttoria avvengano anche nei confronti dell’amministrazione di appartenenza del dipendente indagato (artt. 10 e 11) e nelle altre parti connesse.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione e del Ministero della Difesa, Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2025 il dott. Agatino Giuseppe Lanzafame e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con nota del 9 agosto ...., l’ANAC ha inviato al comandante della Compagnia Carabinieri di -OMISSIS- -OMISSIS- e al comandante della Compagina Carabinieri di -OMISSIS- -OMISSIS- «comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio» ai sensi dell’art. 54-bis, d.lgs. n. 165/2001 e del relativo Regolamento ANAC, notando:
- che il ...., il maresciallo -OMISSIS- aveva inviato un esposto alla Procura della Repubblica di -OMISSIS-, con allegate n. 3 relazioni di servizio nelle quali rappresentava vari accadimenti verificatisi all’interno della Stazione Carabinieri di -OMISSIS- tra il mese di dicembre .... e il mese di novembre ...., con la quale aveva chiesto all’autorità giudiziaria di effettuare gli opportuni accertamenti e di valutare la sussistenza di eventuali profili penalmente rilevanti in relazione ai fatti dedotti;
- che il ...., il capitano -OMISSIS- aveva avviato un procedimento disciplinare nei confronti del dipendente -OMISSIS- in ragione del fatto che le denunce da questo trasmesse alla Procura della Repubblica di -OMISSIS- (e poi all’ANAC) non erano state trasmesse mediante «corretto inoltro per il tramite gerarchico»;
- che nelle more il ...., il maresciallo -OMISSIS- era stato trasferito «dalla Stazione di -OMISSIS- al Nucleo Banca d’Italia di -OMISSIS- nell’ambito del procedimento avviato in data 18 novembre ....» in ragione delle insanabili incomprensioni tra lo stesso e il comandante della stazione di -OMISSIS-;
- che il 14 .... .... il comandante -OMISSIS-, quale soggetto compente per territorio dopo il trasferimento del -OMISSIS-, a conclusione del procedimento disciplinare avviato il ...., aveva adottato la sanzione disciplinare di cinque giorni di consegna nei confronti del -OMISSIS- perché questo aveva inoltrato «senza osservare la via gerarchica, diversi scritti al Comando Compagnia di -OMISSIS- e ad alcuni enti esterni all’amministrazione, nei cui contenuti – attinenti al servizio – esprimeva gravi giudizi nei confronti dei propri superiori gerarchici» (sanzione poi confermata, all’esito del riesame attivato dal dipendente -OMISSIS-, dallo stesso comandante -OMISSIS- con nota del 6 .... ....);
- che la sanzione di cinque giorni di consegna era stata «irrogata al dipendente -OMISSIS- successivamente alla presentazione dell’esposto [del ....] nonostante egli avesse manifestato la qualifica di whistleblower, al fine di avvalersi delle tutele di cui all’art. 54-bis, d.lgs. n. 165/2001» e che – anche in ragione del «carattere pretestuoso delle motivazioni addotte dal Comandante Cap. -OMISSIS- e dal Comandante Magg. -OMISSIS- per giustificare il procedimento disciplinare» – il predetto provvedimento disciplinare poteva presumersi «ritorsivo e discriminatorio e ai sensi dell’art. 54-bis, comma 6, d.lgs. n. 185/2001, in quanto appare, prima facie, disposto con l’intento di “punire” il dipendente -OMISSIS- per aver segnalato presunte illegittimità».
2. A seguito della ricezione del predetto avviso il maggiore -OMISSIS- e il capitano -OMISSIS- hanno presentato memorie difensive all’Autorità evidenziando tra l’altro:
- che le relazioni inoltrate dal -OMISSIS- nel mese di novembre .... alla Procura di -OMISSIS-, prima, e all’ANAC e alla Procura Militare di -OMISSIS-, poi, erano già state inviate dallo stesso -OMISSIS- alla sua amministrazione nel mese di ottobre .... e che – nonostante le stesse fossero relative, in parte, a fatti risalenti nel tempo e, in parte, a fatti non idonei a integrare reati o comportamenti disciplinarmente rilevanti – erano state comunque trasmesse all’Autorità Giudiziaria dalla stessa p.a. ben prima che lo stesso -OMISSIS- decidesse di inviarle personalmente (decisione maturata dal -OMISSIS- solo «all’indomani dell’avvio nei suoi confronti del procedimento di trasferimento ad altra sede di servizio», cfr. memoria procedimentale -OMISSIS-, doc. 17, pagg. 5 e 6 produzione documentale ANAC; in senso analogo le osservazioni contenute nella memoria procedimentale -OMISSIS-, doc. 18, produzione documentale ANAC);
- che tanto l’autorità giudiziaria ordinaria (che aveva iscritto le notizie oggetto della segnalazione del -OMISSIS- tra i fatti non costituenti reato) quanto l’autorità giudiziaria militare (che aveva archiviato i procedimenti avviati a seguito della ricezione delle relazioni) avevano concordato nel ritenere prive di fondamento, o comunque irrilevanti sotto il profilo penale, le segnalazioni dal -OMISSIS- (cfr. ancora docc. 17 e 18, produzione documentale ANAC);
- che l’iniziativa disciplinare intrapresa nei confronti del maresciallo -OMISSIS- non aveva alcun intento persecutorio come dimostrava il fatto che con provvedimento del 25 .... .... – in sede di ricorso gerarchico – l’amministrazione aveva annullato la predetta sanzione sottolineando però che «sulla base del contenuto degli scritti oggetto di valutazione era possibile ipotizzare la sussistenza di mancanze disciplinarmente rilevanti» (cfr. sempre docc. 17 e 18, produzione documentale ANAC).
3. All’esito dell’istruttoria, con delibera 14 febbraio 2024, n. 72 l’ANAC ha dichiarato «la natura ritorsiva ai sensi dell’art. 54-bis, del d.lgs. n. 165/2001 dei comportamenti tenuti dal Capitano -OMISSIS- e dal Maggiore -OMISSIS- in occasione del procedimento disciplinare avviato nei confronti del Maresciallo -OMISSIS-» e ha quindi irrogato al capitano -OMISSIS- e al maggiore -OMISSIS- la sanzione pecuniaria di € 5.000,00 ai sensi dell’art. 54-bis, comma 6, primo periodo, d.lgs. n. 165/2001, sottolineando – tra l’altro – che era «irrilevante quanto sostenuto dal Capitano -OMISSIS- e dal Maggiore -OMISSIS- in merito al fatto che tanto l’autorità giudiziaria militare quanto quella ordinaria, con i loro rispettivi provvedimenti di archiviazione e di iscrizione nel “registro dei fatti non costituenti reato” [avevano] confermato che alcuni dei fatti oggetto di successiva rappresentazione [erano] ascrivibili al rapporto di servizio deteriorato tra il segnalante e i propri superiori», e rimarcando – sotto il profilo della sicura ritorsività delle iniziative dei soggetti sanzionati – «l’assoluta pretestuosità delle ragioni addotte dal comandante -OMISSIS- e dal comandante -OMISSIS- per giustificare il procedimento disciplinare de quo».
4. Con l’atto introduttivo del presente giudizio, il maggiore -OMISSIS- ha impugnato la predetta delibera e ne ha chiesto l’annullamento, previa adozione delle più opportune misure cautelari, sulla base di cinque motivi in diritto.
4.1. Con il primo motivo ha lamentato l’illegittimità del provvedimento impugnato per «violazione e falsa applicazione dell’art. 54-bis, d. lgs. 30 .... 2001, n. 165 e degli artt. 1346, 1352, 1397, 2267 c.o.m.; carenza assoluta di potere; incompetenza; difetto di legittimazione attiva e passiva [nonché per] eccesso di potere per insufficienza di motivazione e irragionevolezza», sostenendo, in sintesi, l’inapplicabilità dell’art. 54-bis d.lgs. 165/2001 nell’ambito dell’ordinamento militare.
4.2. Con il secondo motivo ha contestato la decisione dell’Autorità per «violazione e falsa applicazione dell’art. 54-bis, d. lgs. 30 .... 2001, n. 165; dell’art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241; degli artt. 6 e 14 l. n. 689/1981; degli artt. 24, 97 e 111 Cost. [nonché per] eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, illogicità e ingiustizia manifesta», osservando che l’Autorità avrebbe dovuto coinvolgere nel procedimento l’Arma dei Carabinieri.
4.3. Con il terzo motivo ha lamentato l’illegittimità della delibera ANAC gravata per «violazione e falsa applicazione dell’art. 54-bis, d. lgs. 30 .... 2001, n. 165; dell’art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241; degli artt. 97 e 111 Cost [nonché per] eccesso di potere per travisamento dei fatti, contraddittorietà e ingiustizia manifesta. carenza di motivazione e irragionevolezza», notando che la segnalazione inoltrata dal maresciallo -OMISSIS- all’Autorità Giudiziaria in data .... non aveva i requisiti per essere ritenuta meritevole di protezione ai sensi dell’art. 54-bis, d.lgs. n. 165/2001, in quanto del tutto infondata, relativa a fatti in parte del tutto irrilevanti sotto il profilo penale e in parte noti, e finalizzata a perseguire «interessi propri e personali» del maresciallo -OMISSIS-, ovvero a paralizzare il procedimento di trasferimento dello stesso già avviato il 18 novembre .....
4.4. Con il quarto motivo ha contestato il provvedimento oggetto del giudizio per «violazione e falsa applicazione dell’art. 54-bis, d. lgs. 30 .... 2001, n. 165; dell’art. 1, l. 14 novembre 1981, n. 689; degli artt. 97 e 25 Cost. [nonché ancora per] eccesso di potere per contraddittorietà, travisamento dei fatti e ingiustizia manifesta», evidenziando la mancanza dei presupposti oggettivi e soggettivi per l’irrogazione della sanzione, e notando in particolare:
- che la sanzione disciplinare ritenuta ritorsiva era stata annullata in sede gerarchica già prima dell’avvio del procedimento da parte dell’ANAC;
- che l’ANAC non aveva adeguatamente provato il preteso intento ritorsivo della sanzione disciplinare irrogata nei confronti del -OMISSIS-.
4.5. Con il quinto motivo ha lamentato l’illegittimità dell’atto gravato per «violazione e falsa applicazione dell’art. 54-bis, d. lgs. 30 .... 2001, n. 165; dell’art. 1, l. 14 novembre 1981, n. 689; degli artt. 27, 97 e 111 Cost.; dell’art. 6, par. 2, CEDU [e ancora per] eccesso di potere per contraddittorietà, travisamento dei fatti e ingiustizia manifesta», osservando che la presunzione di responsabilità sottesa al provvedimento adottato dall’Autorità «non è compatibile con il nostro ordinamento giuridico, dominato dall’opposto “principio di non colpevolezza”, sancito dalla Costituzione (art. 27 cost.) e da altri importanti trattati internazionali (art. 6, par. 2, CEDU; art. 11 Dichiarazione dei diritti dell’uomo del 1948; art. 48 Carta di Nizza sui diritti fondamentali)».
5. In data 25 .... 2024, il Ministero della Difesa si è costituito in giudizio.
6. Il 2 aprile 2024, il Ministero della Difesa ha depositato una relazione, corredata da documentazione, idonea a comprovare (tra l’altro) che già in data 7 novembre .... la p.a. aveva trasmesso le tre relazioni redatte nel mese di ottobre dal maresciallo -OMISSIS- all’Autorità Giudiziaria ordinaria e militare, e – preso atto degli insanabili contrasti tra il maresciallo -OMISSIS- e il comandante della Stazione di -OMISSIS- – aveva proposto il trasferimento del maresciallo -OMISSIS-, anche nell’interesse dello stesso, ad altra sede non dipendente dall’attuale compagnia (trasferimento poi disposto in data .... presso una sede rispetto alla quale il -OMISSIS- aveva espresso il suo gradimento).
7. In data 4 aprile 2024, l’ANAC si è costituita in giudizio.
8. Il giorno successivo la stessa Autorità ha versato in atti una documentata relazione con cui ha preso posizione su quanto evidenziato da parte ricorrente e ha difeso la correttezza del proprio operato.
9. Con memoria del 6 aprile 2024, l’Autorità ha insistito per il rigetto del ricorso e della domanda cautelare ivi spiegata.
10. Con ordinanza Tar Lazio, I-quater, -OMISSIS-, n. -OMISSIS- questo Tribunale ha rigettato la domanda cautelare avanzata dal ricorrente – osservando che le censure spiegate nel ricorso richiedevano «un approfondimento proprio della fase di merito» – e ha fissato l’udienza pubblica del 18 febbraio 2025 per la trattazione del merito.
11. Il 28 gennaio 2025, parte ricorrente ha depositato documentazione attestante la richiesta di archiviazione avanzata dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di -OMISSIS- – e accolta dal GIP dello stesso Tribunale – in relazione al procedimento avviato, su impulso del maresciallo -OMISSIS-, anche nei confronti suoi e del capitano -OMISSIS- (medio tempore divenuto maggiore), nella quale – tra l’altro – era evidenziato che né il -OMISSIS- né il -OMISSIS- «avevano agito per arrecare intenzionalmente un danno al Maresciallo -OMISSIS-».
12. Con memoria del 31 gennaio 2025, il ricorrente ha insistito per l’accoglimento delle doglianze articolate nell’atto introduttivo del giudizio (e in particolare nel terzo motivo di ricorso), evidenziando tra l’altro che il -OMISSIS- era stato successivamente sottoposto a procedimento penale «per diffamazione aggravata anche nei confronti dei due ufficiali autori del procedimento disciplinare oggetto della delibera Anac (Magg. -OMISSIS- e -OMISSIS-)» e aveva poi avanzato istanza di sospensione del procedimento penale con messa alla prova ai sensi della l. n. 67/2024.
13. Con memoria depositata in data 1 febbraio 2025, l’Autorità si è riportata ai propri scritti difensivi.
14. Con repliche depositate in data 7 febbraio 2025, l’ANAC ha preso posizione sulle deduzioni difensive di parte ricorrente e in particolare:
- ha sottolineato l’irrilevanza nel presente giudizio di quanto osservato nella richiesta di archiviazione formulata dalla Procura di -OMISSIS- nei confronti di parte ricorrente sottolineando «l’autonomia sussistente tra la responsabilità penale e quella amministrativa»;
- ha diffusamente argomentato «sull’applicabilità della normativa del whistleblowing all’ordinamento militare».
15. All’udienza pubblica del 18 febbraio 2025 il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.
16. All’esito dell’esame approfondito proprio della fase di merito, il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato e debba essere accolto per le ragioni di seguito illustrate.
17. In via preliminare, va evidenziato che, in applicazione del principio processuale desumibile dagli artt. 24 e 111 Cost. della “ragione più liquida”, la causa può essere decisa sulla base della questione ritenuta di più agevole soluzione, senza che sia necessario esaminare precisamente le altre, imponendosi a tutela di esigenze di economia processuale, e di celerità di giudizio, un approccio interpretativo che comporti la verifica delle soluzioni sul piano dell’impatto operativo piuttosto che su quello della coerenza logico-sistematica e sostituisca il profilo dell’evidenza a quello dell’ordine delle questioni da trattare (cfr. ex multis Consiglio di Stato, V, 9 febbraio 2024, n. 1332).
18. In applicazione del predetto principio, vanno prioritariamente e congiuntamente esaminate le censure con cui il ricorrente ha lamentato che l’Autorità ha qualificato come ritorsiva la sanzione disciplinare irrogata al maresciallo -OMISSIS- senza tuttavia considerare adeguatamente tutte le circostanze rappresentate dai maggiori -OMISSIS- e -OMISSIS- nel corso del procedimento innanzi ad ANAC (cfr. ricorso sub 4) e senza acquisire elementi istruttori (che sarebbero stati necessari per una più compiuta valutazione sulla presunta natura ritorsiva) dal Ministero della Difesa (cfr. ricorso sub 2).
18.1 A tal proposito, è appena il caso di evidenziare che la normativa (applicata da ANAC e) applicabile ratione temporis alla vicenda oggetto del giudizio (ai sensi di quanto previsto dall’art. 24, d.lgs. n. 24/....) è quella di cui all’art. 54-bis, d.lgs. n. 165/2001, il quale prevede(va) che «il pubblico dipendente che, nell'interesse dell'integrità della pubblica amministrazione, segnala … all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) … condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione» (comma 1); che «qualora venga accertata, nell'ambito dell'istruttoria condotta dall'ANAC, l'adozione di misure discriminatorie da parte di una delle amministrazioni pubbliche o di uno degli enti di cui al comma 2, fermi restando gli altri profili di responsabilità, l'ANAC applica al responsabile che ha adottato tale misura una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 euro» (comma 6); che «è a carico dell'amministrazione pubblica o dell'ente di cui al comma 2 dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa» (comma 7, primo periodo) e che «gli atti discriminatori o ritorsivi adottati dall'amministrazione o dall'ente sono nulli» (comma 7, secondo periodo).
Attraverso tale disposizione – così come evidenziato nelle Linee Guida approvate da ANAC con delibera 9 giugno ...., n. 469 (anch’esse applicabili ratione temporis) – il legislatore ha quindi optato «per un’inversione dell’onere probatorio stabilendo al comma 7 dell’art. 54-bis, che laddove il segnalante dimostri di avere effettuato una segnalazione di illeciti di cui all’art 54-bis e di aver subito, a causa della segnalazione, una misura ritorsiva o discriminatoria, l’onere della prova grava sulla persona che ha posto in essere tale misura», sicché è quest’ultima a essere tenuta a dimostrare che «l’azione intrapresa non è in alcun modo connessa alla segnalazione» (cfr. Linee Guida ANAC, parte prima, par. 3.2).
Le medesime Linee Guida, nel declinare i principi del procedimento svolto innanzi all’Autorità, hanno quindi chiarito che poiché nel «procedimento innanzi ad ANAC … l’intento ritorsivo si presume … è necessario che le prove in senso contrario emergano nel contraddittorio con ANAC» ed hanno sottolineato che «a tal fine è fondamentale che il presunto responsabile fornisca tutti gli elementi da cui dedurre l’assenza della natura ritorsiva della misura adottata nei confronti del segnalante» (cfr. Linee Guida ANAC, parte terza, par. 3).
Ciò naturalmente, se per un verso non importa alcuna limitazione ai poteri istruttori di ANAC – che non deve limitarsi a valutare la credibilità della giustificazione offerta dal presunto responsabile alla luce degli elementi da questo offerti ma anche in presenza di plausibili giustificazioni difensive può e deve svolgere ogni approfondimento necessario per appurare la natura ritorsiva o meno della misura (richiedendo «ulteriori informazioni, chiarimenti, atti e documenti ai soggetti cui è stato comunicato l’avvio del procedimento, nonché a coloro che possono fornire informazioni utili per l'istruttoria», cfr. artt. 11 del Regolamento di cui alla delibera ANAC 1 .... 2020, n. 690, anch’esso applicabile ratione temporis) – allo stesso tempo impone all’Autorità di «svolgere un’adeguata istruttoria su quanto dedotto dal presunto responsabile e di motivare adeguatamente sulle eventuali ragioni che la inducono a ritenere non sufficienti le giustificazioni offerte in sede procedimentale» (cfr. Tar Lazio, I-quater, 18 settembre ...., n. 13838).
18.2. Tanto premesso in termini generali, il Collegio ritiene che – avuto riguardo a tutto quanto dedotto in sede procedimentale dagli interessati – l’Autorità resistente abbia concluso per la ritorsività della sanzione disciplinare adottata nei confronti del maresciallo -OMISSIS-, senza considerare adeguatamente:
- il fatto che con provvedimento del 25 .... .... la p.a. ha accolto il ricorso gerarchico del maresciallo -OMISSIS- e ha annullato la sanzione disciplinare inflitta allo stesso (circostanza, questa, che induce a escludere che nei confronti del -OMISSIS- sia stato posto in essere un piano ritorsivo concordato tra i diversi uffici della p.a., come il provvedimento ANAC invece appare sottendere, essendo diretto nei confronti di soggetti preposti a uffici diversi, i maggiori -OMISSIS- e -OMISSIS-, intervenuti in diverse fasi del procedimento disciplinare, le cui condotte sono state considerate «complessivamente ritorsive»);
- il fatto che nel provvedimento di annullamento della sanzione disciplinare del 25 .... .... sia stato espressamente evidenziato che «sulla base del contenuto degli scritti oggetto di valutazione era possibile ipotizzare la sussistenza di mancanze disciplinarmente rilevanti» (considerazione che induce ad escludere la possibilità di qualificare l’azione disciplinare intrapresa contro il -OMISSIS- come «assolutamente pretestuosa»);
- il fatto che il procedimento disciplinare nei confronti del -OMISSIS- sia stato avviato non a seguito delle segnalazioni di illecito di cui alle relazioni di servizio redatte da quest’ultimo (cui, come è stato provato nel giudizio, ha fatto seguito un comportamento attento dell’amministrazione, concretizzatosi nell’immediata trasmissione delle stesse all’Autorità giudiziaria, nell’avvio di interlocuzioni con il maresciallo -OMISSIS- e con il comandante della stazione presso cui questo prestava servizio e, infine, constatati gli insanabili contrasti esistenti, nel trasferimento del -OMISSIS- presso sede di suo gradimento, anche a tutela dello stesso), ma solo per le modalità con cui lo stesso ha successivamente ritenuto di diffonderle nel mese di novembre .... (modalità poi comunque ritenute non rilevanti disciplinarmente in sede di decisione del ricorso gerarchico proposto dal -OMISSIS- avverso la sanzione) nonostante le stesse fossero già state inviate direttamente dall’amministrazione all’Autorità Giudiziaria (circostanza, questa, che contrasta con l’idea, sottesa alla sanzione gravata, che l’azione disciplinare sia stata finalizzata a punire il -OMISSIS- «per aver messo in discussione, al di fuori dell’amministrazione militare di appartenenza, l’operato di quest’ultima»).
Tutte circostanze – queste – che, complessivamente considerate, muovono verso l’esclusione della sussistenza di un piano ritorsivo alla cui realizzazione avrebbero concorso i maggiori -OMISSIS- e -OMISSIS- e che, al contrario, non appaiono essere state adeguatamente valorizzate da ANAC al momento dell’adozione del provvedimento gravato.
18.3. Va poi notato che le non condivisibili conclusioni sulla sicura ritorsività della condotta del ricorrente appaiono anche una conseguenza della decisione di ANAC di non chiedere chiarimenti al Ministero della Difesa in ordine al complessivo svolgersi degli eventi oggetto del procedimento, atteso che una siffatta interlocuzione avrebbe consentito ad ANAC di acquisire un quadro conoscitivo più completo in ordine alla complessiva vicenda che ha riguardato il -OMISSIS-.
In particolare, attraverso il coinvolgimento del Ministero nell’istruttoria ANAC avrebbe potuto acquisire agli atti del procedimento la documentazione versata dal Ministero della Difesa nel fascicolo del presente giudizio che (nella misura in cui ricostruisce l’insieme dei comportamenti tenuti dai diversi uffici della p.a. a seguito della ricezione delle relazioni del maresciallo -OMISSIS-) concorre a definire un quadro che non appare compatibile con la sussistenza del “piano ritorsivo” alla cui realizzazione secondo l’ANAC avrebbero partecipato i maggiori -OMISSIS- e -OMISSIS- (cfr. relazione depositata dal Ministero della Difesa in data 2 aprile 2024).
18.4. A ciò deve aggiungersi che a riprova della non adeguatezza della valutazione di ANAC sulla natura ritorsiva della sanzione disciplinare in un primo tempo irrogata al maresciallo -OMISSIS- (poi, come si è detto, annullata dalla stessa p.a. in sede di ricorso gerarchico), depone anche il fatto che anche in sede penale tanto la Procura della Repubblica presso il Tribunale di -OMISSIS- (che aveva avviato, su impulso del maresciallo -OMISSIS-, un’indagine per abuso d’ufficio nei confronti dei maggiori -OMISSIS- e -OMISSIS-) quanto il GIP presso lo stesso Tribunale hanno escluso la natura ritorsiva del procedimento disciplinare avviato nei confronti del -OMISSIS-, rilevando l’insussistenza di elementi idonei a ritenere il dolo dei maggiori -OMISSIS- e -OMISSIS- e osservando, in particolare, che nessuno dei due aveva agito «per arrecare intenzionalmente un danno al Maresciallo -OMISSIS-» (circostanza questa idonea a escludere la ritorsione anche al di fuori della sede penale, non potendo all’evidenza ammettersi – per definizione – una ritorsione colposa).
18.5. Tanto basta a ritenere viziata la delibera impugnata, non essendo stati adeguatamente presi in considerazione dall’Autorità (anche in ragione del mancato coinvolgimento del Ministero della Difesa nell’istruttoria) una serie di elementi che muovono verso l’esclusione della natura ritorsiva della condotta del ricorrente (natura ritorsiva che, come si è notato, è stata esclusa anche all’esito del procedimento penale instauratosi innanzi al Tribunale di -OMISSIS-).
19. Per tutte le ragioni sopra illustrate, il ricorso deve essere accolto (senza che sia necessario per il Collegio procedere allo scrutinio delle ulteriori doglianze articolate nell’atto introduttivo del giudizio) e la sanzione impugnata va definitivamente annullata.
20. Le spese processuali – tenuto conto di tutte le circostanze del caso – possono essere compensate tra le parti, salvo l’obbligo per l’Autorità resistente di rifondere a parte ricorrente quanto versato a titolo di contributo unificato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.
Compensa le spese tra le parti, salvo il dovere dell’Autorità di rifondere al ricorrente quanto versato a titolo di contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti delle parti interessate, manda alla segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente e gli altri soggetti citati.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:
Orazio Ciliberti, Presidente
Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario, Estensore
Dario Aragno, Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Agatino Giuseppe Lanzafame Orazio Ciliberti
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.
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