Tar 2025- azione promossa dalle organizzazioni sindacali dinanzi al TAR Lazio, evidenzia una serie di punti cruciali riguardanti la natura della circolare oggetto di contestazione e la competenza giurisdizionale.

 

Tar 2025- azione promossa dalle organizzazioni sindacali dinanzi al TAR Lazio, evidenzia una serie di punti cruciali riguardanti la natura della circolare oggetto di contestazione e la competenza giurisdizionale.

### 1. Natura della Circolare

Innanzitutto, è fondamentale riconoscere che la circolare in questione, emanata in attuazione del d.p.r. n. 57/2022, è stata ritenuta priva di carattere provvedimentale. Questo è un aspetto chiave, poiché implica che la circolare non costituisce un atto amministrativo con effetti diretti sui diritti dei soggetti destinatari, ma ha una funzione esplicativa delle disposizioni normative. La giurisprudenza citata (TAR Lazio, Cassazione Civile) supporta questa interpretazione, sottolineando che le circolari informative non possono essere impugnate in quanto tali, dato che non producono effetti giuridici diretti.

### 2. Finalità dell'Azione

Le organizzazioni sindacali, pur avendo formalmente presentato un ricorso per l'annullamento della circolare, mirano in realtà a ottenere un accertamento di una lesione dei diritti e delle libertà sindacali. Questo elemento è cruciale perché indica che l'azione è surrettizia; ovvero, non si tratta di una contestazione legittima della circolare, ma piuttosto di una richiesta di tutela dei diritti sindacali attraverso un canale non appropriato. La prospettazione dei ricorrenti, che si concentra sull’impatto della circolare sui diritti sindacali, evidenzia chiaramente questa intenzione.

### 3. Giurisdizione del Giudice Ordinario

La questione della giurisdizione è centrale nel caso in esame. L’art. 63, comma 3, del d.lgs. n. 165/2001 stabilisce che le controversie relative a condotte antisindacali – anche quando afferenti a rapporti di pubblico impiego non contrattualizzati – rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario. Pertanto, se l’azione dei sindacati è realmente volta a tutelare i diritti sindacali, essa dovrebbe essere proposta dinanzi al giudice ordinario e non al TAR. La giurisprudenza richiamata (Consiglio di Stato, Cassazione Civile) ribadisce questo principio, confermando che la competenza spetta al giudice ordinario nel caso di lesioni di diritti sindacali.

### Conclusione

In sintesi, il TAR Lazio ha probabilmente ritenuto che il ricorso delle organizzazioni sindacali fosse inammissibile per diversi motivi: la circolare non ha natura provvedimentale e, soprattutto, la questione sollevata riguarda la lesione di diritti sindacali che deve essere affrontata in sede di giurisdizione ordinaria. Questo caso evidenzia l'importanza di utilizzare gli strumenti giuridici appropriati per la tutela dei diritti, nonché il ruolo cruciale della giurisprudenza nel delimitare le competenze tra diverse giurisdizioni.



Pubblicato il 13/03/2025
N. 05259/2025 REG.PROV.COLL.
N. 10740/2022 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10740 del 2022, proposto da
OMISSIS , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero dell'Interno e Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
..Polizia di Stato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato .., con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
- della nota-circolare del Ministero dell''Interno – Dipartimento della pubblica sicurezza n. 555/VCP/27 del 22 luglio 2022 avente ad oggetto: “decreto del Presidente della Repubblica 20 aprile 2022, n. 57 recante Recepimento dell''accordo sindacale per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento civile e del provvedimento di concertazione per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento militare «Triennio 2019-2021»”;
- di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e/o consequenziale, antecedente o successivo, ancorché non cognito;
nonché per la disapplicazione
- del d.p.r. 20 aprile 2022 n. 57 “Recepimento dell''accordo sindacale per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento civile e del provvedimento di concertazione per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento militare «Triennio 2019-2021»” pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 31 maggio 2022, n. 126, S.O, in particolare, dell''art. 30, comma 2, lett. f).


Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Fsp Polizia di Stato;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2025 il dott. Agatino Giuseppe Lanzafame e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO
1. Con l’atto introduttivo del presente giudizio i sindacati “..” hanno impugnato la circolare Ministero dell’Interno, Dipartimento della pubblica sicurezza n. 555/VCP/27 del 22 luglio 2022 avente a oggetto “Decreto del Presidente della Repubblica 20 aprile 2022, n. 57 recante Recepimento dell’accordo sindacale per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento civile e del provvedimento di concertazione per il personale non dirigente delle Forze di polizia ad ordinamento militare «Triennio 2019-2021»”, lamentando in sostanza che le modifiche normative in materia di relazioni sindacali illustrate in tale nota (e introdotte con l’art. 30, d.p.r. 20 aprile 2022, n. 57) incidevano illegittimamente sulla loro autonomia gestionale, politica, amministrativa e contabile.
1.1. A sostegno delle proprie ragioni, i ricorrenti hanno articolato due distinti motivi in diritto.
1.1.1. Con il primo motivo di ricorso hanno lamentato l’illegittimità della circolare gravata (e più a monte delle nuove regole in materia di relazioni sindacali fissate dall’art. 30, d.p.r. n. 57/2022 nella stessa illustrate) per «violazione e/o falsa applicazione dell’art. 18 e dell’art. 39 della Costituzione – sul diritto di associazione (sindacale) e sul divieto di porre in essere obblighi in capo ai sindacati – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11 della CEDU - violazione e/o falsa applicazione degli artt. 14 e 19 della l. n. 300/1970 – violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 e 21 octies l. n. 241/1990 – violazione di legge – eccesso di potere», contestando in particolar modo la disposizione di cui all’art. 30, comma 2, lett. f), d.p.r. n. 57/2022, nella parte in cui – modificando l’art. 35, d.p.r. n. 164/2002 – aveva previsto che «ai soli fini dell'accertamento della rappresentatività le organizzazioni sindacali che abbiano dato o diano vita, mediante fusione, affiliazione o in altra forma di aggregazione associativa ad un nuovo soggetto sindacale devono imputare sul codice unico del nuovo soggetto sindacale le deleghe delle quali risultino titolari», escludendo «l’attribuzione delle deleghe dell'affiliato all'affiliante in caso di affiliazione o di altra forma aggregativa tra sigle sindacali, se non risulta l'effettiva imputazione delle deleghe dell'affiliato al codice unico dell'affiliante».
1.1.2. Con il secondo motivo hanno contestato la medesima circolare (e la normativa nella stessa esplicata) per «violazione e/o falsa applicazione dell’art. 30, comma 2, lett. f) d.p.r. 57/2022 in relazione al nuovo comma 7 dell’art. 35 d.p.r. 164/2002 – impossibilità di fatto da parte delle organizzazioni minori di stipulare accordi col sindacato maggiormente rappresentativo», lamentando in particolare l’illegittimità della novella normativa di cui all’art. 30, comma 2, lett. f) d.p.r. 57/2022 nella parte in cui – all’art. 35, comma 7, d.p.r. n. 164/2002 – aveva previsto che le organizzazioni sindacali componenti di aggregazioni associative potessero prevedere, nell’atto costitutivo e nello statuto «disposizioni a salvaguardia dell'autonomia delle singole organizzazioni sindacali anche sotto il profilo della gestione dei contributi dei propri iscritti, con rilevanza esclusivamente interna».
1.2. Sulla base di tali argomenti, i sindacati ricorrenti hanno quindi chiesto a questo Tar di «annullare la circolare impugnata, e disapplicare l’art. 30, comma 2, lett. f) del d.p.r. n. 57/2022», il tutto previa adozione dei più opportuni provvedimenti cautelari.
2. Il 29 settembre 2022, il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio.
3. In data 9 ottobre 2022 si è costituito in giudizio anche il sindacato .. Polizia di Stato.
4. Con memoria del 21 ottobre 2022, l’amministrazione resistente ha spiegato le sue difese e ha eccepito – in particolar modo – l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, osservando che «con l’avverso ricorso – nel denunciare l’illegittimità dell’art. 30 del DPR. n. 57/2022, recettivo di accordo sindacale e della menzionata circolare esplicativa del Capo della Polizia – i ricorrenti lamentano, in sostanza, la violazione, ad opera del Ministero dell’Interno parte datoriale … di diritti e prerogative sindacali delle cd. organizzazioni sindacali minoritarie, diritti e prerogative asseriti incisi – come sopra esposto – dalla normativa censurata», e notando che tale circostanza era idonea a radicare la giurisdizione del giudice ordinario, atteso che l’art. 63 comma 3, d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, prevede che «sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie relative a comportamenti antisindacali delle pubbliche amministrazioni ai sensi dell'articolo 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300, e successive modificazioni ed integrazioni, e le controversie, promosse da organizzazioni sindacali, dall'ARAN o dalle pubbliche amministrazioni, relative alle procedure di contrattazione collettiva di cui all'articolo 40 e seguenti del presente decreto».
5. Con memoria del 21 ottobre 2022, ... Polizia di Stato ha chiarito di essere «sostanzialmente soggetto cointeressato nel giudizio de quo e, pertanto [di] vanta[re] un interesse analogo a quello di parte ricorrente», insistendo – conseguentemente – per l’accoglimento di tutte le domande spiegate nel ricorso.
6. Con ordinanza Tar Lazio, I-quater, 28 ottobre 2022, n. 6729, questo Tribunale, «impregiudicata ogni altra valutazione in rito e in merito sul gravame», ha rigettato la domanda cautelare spiegata con il ricorso introduttivo, evidenziando che «non appare allo stato provata la sussistenza di un periculum in mora tale da giustificare l’adozione della richiesta misura cautelare».
7. Con memoria del 28 dicembre 2023, l’amministrazione resistente ha evidenziato che nelle more della definizione del giudizio era stata adottata su altro contenzioso la sentenza Tar Lazio, I-quater, 21 marzo 2023, n. 4914 «inerente problematica giuridica analoga» e ha quindi chiesto un rinvio della trattazione del ricorso all’esito dell’appello proposto avverso tale sentenza.
8. Con nota del 5 febbraio 2024 parte ricorrente ha evidenziato di non opporsi alla richiesta di rinvio formulata dall’amministrazione.
9. All’esito dell’udienza pubblica del 6 febbraio 2024, con ordinanza Tar Lazio, I-quater, 8 febbraio 2024, n. 2477 questo Tribunale – pur sottolineando che l’oggetto del presente giudizio non era «perfettamente sovrapponibile a quello del giudizio definito con sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 4914/2023 (che aveva ad oggetto la tempestiva impugnazione del d.p.r. 20 aprile 2022 n. 57, circostanza sulla base della quale questo Tribunale ha ritenuto sussistente la propria giurisdizione in relazione a quel giudizio)» – ha ritenuto opportuno accogliere l’unanime richiesta di rinvio formulata dalle parti, «sia per la comunanza delle questioni sottese ai due giudizi, sia perché l’udienza di trattazione dell’appello avverso la predetta sentenza Tar Lazio, I-quater, n. 4914/2023 risulta fissata nella stessa data in cui viene in trattazione la presente causa (ovvero il 6 febbraio 2024)».
10. Con memoria depositata il 9 gennaio 2025, i sindacati ricorrenti hanno insistito per l’accoglimento del ricorso, evidenziando che la sentenza Consiglio di Stato, II, 19 febbraio 2024, n. 1603, aveva confermato la sentenza Tar Lazio, I-quater, 21 marzo 2023, n. 4914 e acclarato la parziale illegittimità delle nuove regole in materia di relazioni sindacali introdotte con l’art. 30 d.p.r. 20 aprile 2022 n. 57.
11. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2025, il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione
12. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione, così come puntualmente notato dall’amministrazione nella memoria resistente del 21 ottobre 2022.
13. A tal riguardo, deve osservarsi che – sebbene le questioni dedotte nel ricorso siano simili a quelle definite con sentenza Tar Lazio, I-quater, 21 marzo 2023, n. 4914 (integralmente confermata da Consiglio di Stato, II, 19 febbraio 2024, n. 1603) – l’oggetto del presente giudizio (come già notato con ordinanza Tar Lazio, I-quater, n. 2477/2024) non è perfettamente sovrapponibile a quello del ricorso definito con la sentenza richiamata dai sindacati ricorrenti.
E, infatti, nella sentenza Tar Lazio I-quater, n. 4914/2023 è stato espressamente chiarito che il giudizio in relazione al quale detta pronuncia è stata resa (instaurato dai legali rappresentanti di alcune organizzazioni sindacali, non solo nella specifica qualità ma anche solamente come meri appartenenti alla Polizia di Stato) aveva come «oggetto l’impugnazione [del d.p.r. 20 aprile 2022, n. 57, cioè] di un regolamento governativo – seppur adottato all’esito (e in recepimento) di un accordo ex artt. 1, 2 e 7, d.lgs. n. 195/1995 – ovvero di un provvedimento che, per tradizionale orientamento giurisprudenziale, è assoggettato al regime impugnatorio ordinario (e alla giurisdizione del giudice amministrativo) in quanto atto soggettivamente amministrativo»; nella stessa pronuncia, inoltre, è stato espressamente evidenziato che «i ricorrenti [come si è detto, non solo organizzazioni sindacali] non contestano comportamenti antisindacali dell’amministrazione ma impugnano direttamente (e tempestivamente) le disposizioni adottate dall’amministrazione (per la verifica della rappresentatività delle associazioni sindacali) attraverso un regolamento, ovvero con un atto la cui impugnazione è sempre possibile innanzi al giudice amministrativo ove le disposizioni in esso contenute siano immediatamente lesive (come sono – a tutt’evidenza – quelle contestate dai ricorrenti, concretamente idonee a incidere sulle posizioni soggettive dei sindacati e dei lavoratori)» (cfr. ancora Tar Lazio, I-quater, n. 4914/2023).
In altri termini, nella vicenda definita con la sentenza Tar Lazio, I-quater, 21 marzo 2023, n. 4914 i ricorrenti (non solo sindacati, ma anche persone fisiche appartenenti alla Polizia di Stato che agivano in qualità di lavoratori) impugnavano e contestavano l’atto amministrativo con cui la p.a. resistente aveva stabilito (nell’esercizio della sua discrezionalità, ancorché previo accordo in sede sindacale) le regole per la verifica della rappresentatività delle organizzazioni sindacali, sicché avuto riguardo tanto alla natura non omogenea dei soggetti ricorrenti quanto allo specifico oggetto del ricorso (formale e sostanziale) questo Tribunale ha ritenuto di non poter qualificare l’azione proposta come ricorso avverso «comportamenti antisindacali delle pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300» sottoposto alla giurisdizione del g.o. ex art. 63, comma 3, d.lgs. n. 165/2001.
La presente controversia, invece, non ha ad oggetto una domanda di annullamento (parziale) del regolamento di cui al d.p.r. 20 aprile 2022, n. 57 (che i sindacati ricorrenti non impugnano espressamente, limitandosi a chiederne la disapplicazione) tempestivamente proposta (non solo da sindacati ma) anche da singoli lavoratori, ma al contrario riguarda un’azione proposta esclusivamente da organizzazioni sindacali che – per il suo petitum sostanziale – appare all’evidenza riconducibile al genus delle azioni avverso comportamenti antisindacali sottoposta alla giurisdizione del g.o.
E, infatti, nel caso di specie, le organizzazioni sindacali ricorrenti hanno proposto un’azione surrettiziamente presentata come volta ad ottenere l’annullamento di una circolare illustrativa delle disposizioni del d.p.r. n. 57/2022, all’evidenza priva di carattere provvedimentale (cfr. ex multis Tar Lazio, I-quater, 21 febbraio 2022, n. 2029 e 2031, nonché Tar Lazio, II, 30 agosto 2012, n. 7395 e Cassazione Civile, SS.UU., 2 novembre 2007, n. 23031), ma sostanzialmente orientata (così come dimostra la stessa prospettazione dei ricorrenti, v. ricorso pagg. 7-11) a ottenere l’accertamento di una lesione dei diritti e delle libertà dei sindacati ricorrenti, ovvero un’azione giocoforza spettante alla giurisdizione del giudice ordinario avuto riguardo a quanto specificamente disposto dall’art. 63, comma 3, d.lgs. n. 165/2001(sulla giurisdizione del giudice ordinario anche nel caso in cui la condotta antisindacale afferisca a un rapporto di pubblico impiego non contrattualizzato, cfr. Consiglio di Stato, III, 26 ottobre 2015, n. 4900 e Cassazione Civile, SS.UU. 9 febbraio 2015, n. 2359).
14. Per tutte le ragioni sopra evidenziate (in disparte ogni valutazione sulla possibilità che le richiamate sentenze Tar Lazio, I-quater, n. 4914/2023 e Consiglio di Stato, II, n. 1603/2024 abbiano integralmente soddisfatto le pretese dei sindacati ricorrenti, evidentemente rimessa alla parte, stante la carenza di giurisdizione che impedisce a questo Tribunale ogni pronuncia sul merito della vicenda) va quindi dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, davanti al quale il giudizio potrà essere riassunto, ex art. 11, comma 2, del codice del processo amministrativo, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza, salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda e ferme restando le eventuali preclusioni e le decadenze intervenute.
15. Le spese processuali – in considerazione della natura della pronuncia e di tutte le altre circostanze del caso – possono essere integralmente compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e indica come giudice competente a decidere il giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto ai sensi e per gli effetti dell'art. 11 c.p.a.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:
Orazio Ciliberti, Presidente
Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario, Estensore
Dario Aragno, Referendario
         
         
L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE
Agatino Giuseppe Lanzafame        Orazio Ciliberti
         
         
         
         
         
IL SEGRETARIO